关于完善人口和计划生育投入保障机制的意见
财政部 人口和计划生育委员会
关于完善人口和计划生育投入保障机制的意见
财教[2011]558号
各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局）、人口计生委，新疆生产建设兵团财务局、人口计生委：
为贯彻落实党中央、国务院关于全面加强人口和计划生育工作的决策部署，进一步强化公共财政对人口和计划生育的保障责任，支持做好人口和计划生育工作，促进人口长期均衡发展，经国务院同意，现就完善人口和计划生育投入保障机制提出以下意见：
一、充分认识完善人口和计划生育投入保障机制的重要意义
计划生育是我国必须长期坚持的一项基本国策。人口和计划生育工作是政府履行社会管理和公共服务职能的重要组成部分。党中央、国务院历来高度重视人口和计划生育事业，《中共中央国务院关于全面加强人口和计划生育工作统筹解决人口问题的决定》（中发〔2006〕22号）明确了稳定低生育水平、统筹解决人口问题的目标和任务，就完善人口和计划生育工作的相关社会经济政策以及保障机制提出了明确要求。各地区、各有关部门认真贯彻落实中发［2006］22号文件精神，切实加大财政投入力度，做到“人口和计划生育财政投入增长幅度要高于经常性财政收入增长幅度”，按期实现了到2010年末“各级财政投入人口和计划生育事业费达到人均30元”的投入目标，促进了人口和计划生育事业稳定健康发展。
但从长远发展来看，人口和计划生育财政投入仍存在经费投入总量不足，财政分担机制不尽合理，奖励优惠政策落实不到位，基层财政负担过重等突出问题。当前和今后一段时期，我国人口发展既存在老问题，又面临新情况，人口总量持续增长，人口结构和素质问题凸显，人口对资源环境和经济社会发展的约束增强，进一步做好人口和计划生育工作，意义十分重大，任务十分艰巨。根据党的十七届五中全会关于“全面做好人口工作”、“坚持计划生育基本国策，逐步完善政策，促进人口长期均衡发展”等要求，必须进一步完善相关政策措施，切实解决财政投入问题，建立健全促进人口和计划生育事业协调发展的投入保障机制。
二、完善人口和计划生育投入保障机制的基本原则
按照建立健全政府间财力与事权相匹配的财政体制改革方向，建立健全“财政为主，稳定增长，分级负担，分类保障，城乡统筹”的人口和计划生育投入保障机制。
（一）财政为主。继续完善坚持以公共财政为主的人口和计划生育投入保障机制，切实落实社会抚养费“收支两条线”规定，各地依法征收的社会抚养费按规定缴入地方国库，所需经费纳入地方财政预算予以保障。
（二）稳定增长。继续坚持“人口和计划生育财政投入增长幅度要高于经常性财政收入增长幅度”的要求，确保人口和计划生育财政投入逐年稳定增长。
（三）分级负担。明确中央与地方人口和计划生育公共管理、服务的支出责任，完善中央与地方人口和计划生育经费分担机制。
（四）分类保障。合理划分人口和计划生育经费类别，建立和完善分类别、分区域、按比例的投入保障机制。
（五）城乡统筹。对城乡计划生育家庭和育龄群众提供统一、均等化的计划生育奖励和服务。
三、完善人口和计划生育投入保障机制的主要内容
进一步完善投入保障机制，明确投入主体，突出投入重点，细化投入措施，强化投入责任，不断健全人口和计划生育财政投入政策体系，确保人口和计划生育经费稳定增长。
（一）切实加大财政投入力度。各级财政部门要把人口和计划生育经费纳入各级政府财政预算，逐年增加投入，确保法律法规规定的各项奖励扶助和优惠政策、基层人口和计划生育技术服务机构、计划生育经常性工作、计划生育免费基本技术服务等经费的落实。
（二）合理划分人口和计划生育经费类别，建立和完善经费分级负担机制。根据全国人口和计划生育事业改革与发展任务，将各级财政负担的人口和计划生育经费按支出功能划分为利益导向、公共服务、能力建设和管理运行四大类，具体为：
1.利益导向类。主要包括按照法律、法规和政策规定，对计划生育家庭的各项奖励、扶助和保障性支出。
国家规定的计划生育利益导向重大项目所需经费，由中央和地方按比例共同负担。其中，中央财政按照对西部地区负担80%、中部地区负担50%的比例安排专项资金，对东部地区给予奖励性补助。逐步完善农村部分计划生育家庭奖励扶助制度、计划生育“少生快富”工程和计划生育家庭特别扶助制度，建立奖励和扶助标准的动态调整机制。
加快独生子女父母奖励费制度改革。按照国家和各地区有关规定落实独生子女父母奖励经费。其中：国家公务员的独生子女父母奖励费从财政部门核拨的行政运行经费中列支，事业单位工作人员的独生子女父母奖励费从事业单位经费中列支；企业发放给职工的独生子女父母奖励费由企业负担，在企业福利费中列支，并可按规定予以税前扣除；农村居民以及城镇非从业居民的独生子女父母奖励费纳入地方财政预算予以保障，中央财政对困难地区的农村居民独生子女父母奖励费给予适当补助。实行城镇独生子女父母年老奖励制度的地区，由地方财政负责落实奖励经费。
2.公共服务类。主要包括按照法律、法规和政策规定，对常住人口（含流动人口）的计划生育、生殖健康、优生优育、免费技术服务、宣传教育等支出。
国家免费提供的计划生育避孕药具，继续由中央财政全额负担，并依据育龄人群实际需求核定经费。国家免费孕前优生健康检查经费，中央财政按照对西部地区负担80%、中部地区负担50%、东部地区负担20%的比例给予补助。
农村地区计划生育免费技术服务经费由地方财政纳入预算予以保障，具体分担比例由各省（区、市）根据财力状况和技术服务工作量等因素统筹确定，中央财政对西部困难地区给予适当补助。城镇非从业居民的计划生育手术费用，由地方财政部门安排专项经费，在人口和计划生育事务经费中列支。城镇职工的计划生育手术费用按现有渠道解决。
3.能力建设类。主要包括人口和计划生育服务设施修缮，流动服务车和设备运行维护，信息化建设，改善人口和计划生育基础条件，队伍建设与人员培训等支出。
根据基层计划生育服务机构的功能和实际需要，按照优化资源配置的原则和规定的标准，研究制定技术服务、信息、宣传、培训等业务装备规划和年度实施计划，所需经费由地方财政负担，中央财政给予适当补助。
4.管理运行类。主要包括各级人口和计划生育管理服务部门的人员经费、公用经费，村（社区）聘用计生人员补贴，人口发展战略研究，人口出生性别比综合治理，人口和计划生育目标责任制考核及实施重大项目的管理运行等支出，由本级财政予以保障。
（三）鼓励、引导社会资金投入，建立多渠道筹资体制。国家鼓励企业、社会团体和个人投入人口和计划生育事业，鼓励按照国家有关规定设立人口和计划生育公益基金。积极运用项目合作机制，吸引国内外资金。
四、工作要求
完善人口和计划生育投入保障机制工作，涉及面广，政策性强。各级财政和人口计生部门要从全局出发，充分认识完善人口和计划生育投入保障机制的重要意义，周密部署，统筹安排，扎扎实实把各项要求贯彻落实到位。
（一）加强组织领导，搞好协调配合。各级财政和人口计生部门要按照中央关于“责任到位、措施到位、投入到位、落实到位”的要求，切实加强对完善人口和计划生育投入保障机制工作的组织领导，加强协调，密切配合，按照本意见的要求，抓紧制定切实可行的实施方案，进一步完善相关管理办法。财政部、人口计生委要加强对完善人口和计划生育投入保障机制工作的指导和协调。
（二）落实分担责任，确保投入到位。省级财政部门要会同人口计生部门研究制定本地区各级财政的经费分担办法，进一步加大对下转移支付力度，统筹考虑与相关部门政策和制度的有效衔接，有效利用医疗卫生资源，增强基层计划生育部门提供公共服务的能力，促进基本公共服务均等化。
建立和完善县级人口和计划生育基本财力保障机制，保障县级人口计生部门履行管理和服务职能所必须的人员经费、公用经费以及法律法规规定的各项奖励、扶助和优惠政策、计划生育免费技术服务等民生支出。
（三）完善考核办法，强化资金管理。各地区要将财政投入纳入人口和计划生育工作目标管理责任制考核，明确责任。人口计生部门要切实加强预算管理，健全各项资金支付管理制度，严格按照预算办理各项支出，确保资金分配及时、使用规范、安全和有效；要进一步加强预算编制、会计核算等财务基础工作，全面推进财政资金科学化、精细化管理，努力提高资金使用效益。财政部和人口计生委将加强监督检查，对工作实绩好的地方，在安排中央有关专项转移支付资金时给予奖励。
财政部 人口计生委
二○一一年十一月十六日
信托和信托法律关系
自2001年10月1日《中华人民共和国信托法》施行以来，信托活动日益频繁，信托在房地产开发、融资租赁、基础设施建设、证券投资等领域发挥越来越重要的作用。可是，笔者在从事信托法律服务过程中,往往发现信托公司的从业人员、律师、法官对信托和信托法律关系的概念存在不同层次的理解,有些理解的立场甚至是完全相悖的，这种情况的出现固然与目前我国民法体系中对信托的定位、信托立法本身对信托关系法律适用规则的缺失有着直接的关系。但作为信托从业人员和法律工作者的天生使命决定了必须立足现行的法律环境、对信托关系的法律适用作出现实意义的判断。
本文中,笔者主要基于对我国信托立法本意的理解,结合我国民法体系和合同法规则，对信托和信托法律关系的内涵及法律适用提出个人的见解,希望籍此与广大同行对信托活动的实践性价值进行讨论。
一、信托和信托法律关系的释义
（一）信托是一种独立的财产管理制度。
《中华人民共和国信托法》第二条明文规定：本法所称信托，是指委托人基于对受托人的信任，将其财产权委托给受托人，由受托人按委托人的意愿以自己的名义，为受益人的利益或者特定目的，进行管理或者处分的行为。
根据我国信托立法的本意，信托被界定为是一种财产管理制度。全国人大法制工作委员会《中华人民共和国信托法释义》第二部分总则中有如下表述：“理解信托的定义，可以从以下几个方面把握其基本的特征： 一、信托是一种由他人进行财产管理、运用或处分的财产管理制度。 ” 。
信托所体现的财产管理方式具体表现为：委托人将其财产交由受托人管理、受托人与受益人完成对财产权内容的分配，即委托人享有财产权当中的占有、使用和处分权；受益人享有财产权当中的受益权。《中华人民共和国信托法释义》第一部分绪论对此所作的表述为：“在信托关系中所考虑的是委托人所委托的是财产权，这是一种既包括有形财产又包括无形财产的权利，或者说是具有一定物质内容和直接体现一定经济利益的权利。财产权的内容为：一是对财产的实际使用权；二是获取财产收益的受益权；三是实施对财产管理的权力；四是对财产的处分的权力。这四种权利各有具体的、丰富的内容，可以形成不同的范围和不同的层次。这四种权利是可以分离的，分别行使或者分别加以组合。在信托关系中委托人所委托的是财产权，至于在其所包含四种权利中，委托的具体内容，委托的范围大小，委托的层次深浅，行使权利的方式，所授的权力和所受的限制，伸缩性很大，可作出多种选择，而这种灵活性，这种选择权，都由委托人来运用。这也就是被称为委托人的财产所有人，有权依照法定的规则，自主地决定其财产运用信托的具体内容、具体方式。这种信托关系中的委托，是可以体现信托特点的，反映了信托的本质属性。 ”可见， 信托的本质属性是对财产权的分割处分和管理。
（二）信托法律关系是一种特殊的民事财产法律关系
根据《中华人民共和国信托法》的规定，信托的当事人有委托人、受托人、受益人三方面组成。
根据《中华人民共和国信托法》的规定，信托的客体是财产所有权或者财产所有权权利。
根据对信托的释义，信托的本质即是财产管理制度。
因此，信托法律关系就是以信托财产为中心，由委托人、受托人、受益人三方面组成的信托财产管理法律关系。《中华人民共和国信托法释义》第一部分绪论的表述为：“信托关系是一种以信托财产为中心的法律关系。”、“信托关系就是以信托财产为中心，由委托人、受托人、受益人三方面组成的法律关系。”
二、信托在民法体系中的定位和法律适用
（一）信托所体现的财产管理制度属于我国民法体系确立的财产所有权制度，非以设定债权债务为目的的债和合同制度。
从《中华人民共和国民法通则》确立的立法体系内容可以看出,我国民法体系分别由民事主体制度、财产所有权制度、债和合同制度、知识产权制度、财产继承制度、民事责任制度、民法的其他制度如民事法律行为、代理、时效等主要法律制度组成。 [注1]
而信托所体现的财产管理制度即是财产所有权制度的一种具体表现形式，因此，信托法律关系的内容隶属于民法体系框架下所有权法律规范的范畴。
可见，信托是基于民事权利中的所有权理论产生的一种财产管理制度，而非基于民事权利中的债权理论产生的合同制度。信托法律关系直接体现的是财产管理法律关系，非债权债务合同法律关系。
（二）信托法律关系设立适用信托法调整，不适用合同法调整。
信托法是民法体系中所有权法律规范的特殊法，根据法律适用的基本原则，对同一法律关系，普通法和同位阶的其他特别法都有规定的，应当优先适用其他特别法律的规定；同一法律规范中的特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定。[注2]
一方面，信托法对信托财产关系的设立、信托当事人权利义务的保护已经具有完善、全面的规范，而该等规范的内容与民法通则、合同法的规范具有显著的不同。
另一方面，信托法律关系是通过书面设立产生的。信托法规定设立信托法律关系必须采取信托合同、遗嘱或者法律、行政法规规定的其他书面文件。信托法律关系虽然可以通过合同形式设立，但信托法律关系本身属于特殊的民事法律关系，与《中华人民共和国合同法》确立的合同法律关系不同，对此，全国人大法制工作委员会《中华人民共和国信托法释义》第二部分总则作的区分是：“信托合同与一般的合同相比，还有其特殊的情形，这主要是：一般的合同，要求当事人之间应当支付对价，即合同都是有偿的。而信托合同是委托人单方面交付信托财产，并不要求受托人支付对价。在未作约定的情况下，受托人履行对信托财产的管理义务，属于单务的和无偿的。这些都是信托合同与一般合同的区别。” 同时，根据信托法律关系设立的特征：信托一旦设立，委托人除非在信托条款中明确保留了变更、终止或撤消的权利外，这也是信托和合同的主要区别，即：合同可以撤销或变更，而信托一经设立，就不能撤销甚至变更，委托人不能与受托人协商变更受益人的受益权。[注3]为此，信托理论界有一种形象的说法：委托人于信托设立后不得再介入信托的运作，成为信托的陌生人。
信托法律关系涉及的财产管理制度属于我国民法通则规定的所有权（物权）民事权利内容，该等内容不受合同法的调整。虽然我国民法通则中并未规定债权合同和物权合同的分类，但立法和司法领域倾向于认定我国合同法所指的合同仅限于当事人以设立、变更、终止民事权利义务关系的债权合同，而不认为合同法下的合同包括物权合同 。[注4]
因此，信托法律关系虽然可以因合同形式设立，但其法律关系的内容不能适用合同法规则进行调整，信托法律关系应适用信托法的调整。
（三）违反信托义务承担的民事责任方式。
根据当事人违反义务的性质，民事责任可以分为违反合同的民事责任和侵权的民事责任。违反合同的民事责任是指公民、法人不履行合同应承担的民事责任，又称合同责任。侵权的民事责任是指公民、法人侵害社会公共财产、侵害他人财产、人身权，应当承担的民事责任。合同责任保护的是合同当事人以合同所设定的权利，即债权；侵权责任保护的是当事人在债的关系外享有的合法权益，主要是物权和人身权等绝对权。承担违反合同的民事责任和侵权责任的民事责任的方式不同，例如，违反合同的，不能以消除影响、排除妨碍等方式承担民事责任；对于侵权行为，不能适用支付违约金的责任承担方式。[注5]
信托法第二十条至第二十三条对违反信托义务的民事责任承担方式主要是：排除妨碍、恢复信托财产的原状、要求赔偿等，因此，信托法规定的民事责任承担方式也符合侵权责任保护的法律内容。
笔者倾向的观点是：信托所反映的财产关系内容体现的是我国民法体系中所有权法律规范下的财产管理制度，信托法律关系是特殊的民事财产法律关系，信托的设立、违反信托义务的实体法司法救助适用信托法调整。
（朱旭东，北京市中伦金通律师事务所上海分所）
[注1]：见王利明、郭明瑞、吴汉东撰写的《民法新论》
[注2]：见王利明主编的《中国民法典草案建议稿及说明》
[注3]：见李永祥主编的《委托理财纠纷案件审判要旨》
[注4]：见李国光副院长任主编的、最高人民法院经济审判庭编著的《合同法释解与适用》
[注5]：见王利明、郭明瑞、吴汉东撰写的《民法新论》
