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一、困境分析

法律是维护社会秩序的制度，一直以来中国农村依靠的是熟人社会的宗法以及村干部的权威等形式去解决社会生活中的问题。一位美国的诺贝尔经济学奖获得者曾谈过“中国不缺少经济学，缺的是法律”，可见法律在中国的重要性。我国农村一般都属于经济发展相对落后、生活水平差的地区，通常人们首先都会想到先发展这些地区的经济，然后才会有其他的诸如法律意识、社会结构等因素的考虑，因此我们在分析农村法治的困境时，首先从经济方面去解析。

我国自改革开放以来，相继指定了许多法律，为经济建设给予了良好的制度支撑，然而这些制度一直都无法在农村很好的实行，不能发挥其应有的社会效益。最重要的一点就是守法的收益小于成本。首先从成本与收益角度分析，成本与收益是经济学考虑的重点问题，在实行法治的时候也必须考虑，因为人都是社会经济人，人们在进行社会活动时会对成本和收入进行一番盘算，如果守法的成本大于收益，则必然会选择其他途径解决问题。我国农村面积广大，居住较为分散，村民的接触面也相对狭窄，通常发生的纠纷在群族邻里之间，彼此之间熟悉，而且可能有一定的连带关系。“熟人之间一般不需要法律，或者需要很少的法律”。因此村民之间诉诸法律会承受相当大的社会成本，而其承受的其他成本也是非常大的。在成本与收益权横之间，村民往往选择眼前成本小的非诉方式。70年代末，中国农村改革才实行了家庭联产承包责任制，由于相应财产制度的缺失，往往导致许多农村土地的不稳定性，甚至公权力的滥用，影响了法律的权威。从自然经济和计划发展而来的农村经济自然缺乏市场经济生存的土壤，即使政府在大力推进市场经济，其作用也是十分有限的。我们知道，市场经济是以“契约”为基础的；我国农民所具有的非市场个体性限制了其成为“契约”的一方主体；以其他的诸如血缘、宗亲等关系为基础的建立的社会关系，抑制了中国农村的法治化。通过以上简单的解析，我国农村实现法治化存在的生产力、经济制度等方面的困境整体影响了农村法治的建设，使农村法治成为我国法治的桎梏。

法文化是社会文化整体中的重要组成部分，主要包括潜于人内在的隐文化和嵌于社会外在的显文化。隐性法文化是指人们的法律思想、意识。其包括不同的层次内容，法律意识应是主要的表现层次。法治社会需要人们不仅要守法，而且应该从这用法律保护自己的权益发展到运用法律主动维护社会公共利益这一点在我国农村尤其缺乏。显性文化则表现为法制制度，法律实施和法律组织等。我国相继制定了一些治理农村的法律制度，这些制度与深根于农村的潜规则往往会发生冲突，进而会影响其效力。于此同时我国有关农村的法律又以行政法规或地方性法规形式出现的较多，层次较低。这些法律制度不能一次性改变隐性文化层面的潜规则，需要经过多元、长期的竞争反复，不断的博弈，使这些法律制度获得正当性的认可，并被农村社会所遵守。这将是一个漫长的过程，法律制度如果不能与潜在的隐性文化相吻合则会导致法律正当性的否定。从另一个层面看，法治化还需要司法的独立，法律组织的的健全、相应拨款支持运作、这些必然影响法院审判独立性和公正性，进而影响人们对法律的评价，使农村法治文化的生长不断受到其他因素的挟持，导致其从内、外两个层面上走入文化困境。

二、解决方略

法治是中国社会转型的必然选择，也是世界发展趋势的必然要求。在我国农村社会正处于转型的特殊时期，我们应抓住这个关键时期，作好法制的实施工作，力求走出农村法治的困境，从而建立农村法治社会。

（1）农村法治的重要主体是农民，也是农村法治实现基础的基础。改革开放以来，中国农民创造了村民自治、依法治村这种种适合农村经济社会发展状况的管理形式，使中国农村逐步由“政治秩序”向“法律秩序”取向转变。农村法治与其他建设一样，没有农民的参加是不可想象的。实践中我们应按法治的标准要求，在提高农民教育水平的同时，进行必要的法制教育，不断培养其法治主体意识，增加其法治主体的知识，强化其法治主体的能力。

（2）建立法治社会需要相应的基础，包括经济基础、民主政治、现代文化和社会和谐，如果没有良好的基础，即使政府强力推行效果也是暂时的。经济基础、现代文化对农村法治的重要性是显而易见的，社会和谐对法治社会建设亦是至关重要的。这四个基础是相互的，其中以经济基础为起点，以社会和谐为落脚点，最终构建一个和谐的法治社会。

（3）一个和谐的社会需要一定的机制维护，法治社会更是如此。首先，约束政府权力，依法行政，完善行政执法制度。政府代表国家行使权力，其权力即便是由法律授权也需要由法律来限制，同时政府又为法律提供强力支持，政府必须为全民树立守法形象，从而维护法律的权威。农村还有村干部问题，村干部某种程度代表政府和法律的形象，必须提高村干部的法律意识。其次，坚持司法独立，完善司法制度，法治社会里只有坚持司法的独立性，才能保护法律的公正、公平。为保证司法独立，维护法律权威，提高司法效率，对农村基层司法组织的合理构架是必需考量的问题，一些如巡回法庭，临时法庭的措施可进一步完善实施。最后，完善法律监督体系。法律监督包括司法对其他机构的监督，也包括外部对司法监督，还需相应的社会监督。

农村法治化是农村社会发展的必然，面对发展中存在的问题，必须在发展中解决。实现和谐社会要求我们从社会整体和城乡差异的实际探寻走出农村法治实施的困境途径。期望更多的人能关注并参与到中国农村法治进程中来。



江苏省扬州市邗江区人民法院 孟琳

云南省人民政府


云南省人民政府令第54号


　　《云南省测绘任务登记管理规定》已经1997年12月2日省人民政府第39次常务会议通过，现予发布施行。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　云南省人民政府
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　1997年12月25日

　　　　　　　　　　　 云南省测绘任务登记管理规定

第一条 为了加强测绘任务登记管理，避免重复测绘，根据《中华人民共和国测绘法》和《云南省测绘管理条例》，结合本省实际，制定本规定。
第二条 在本省行政区域内进行测绘任务登记适用本规定。
军事测绘任务登记不适用本规定。
第三条 省测绘行政管理部门主管全省测绘任务登记工作。
地、州、市、县建设行政管理部门负责本行政区域内的测绘任务登记工作。
测绘任务登记管理权限发生争议的，由上一级登记机关指定的登记机关负责登记。
其他负有测绘管理职责的部门应当协助登记机关做好测绘任务登记工作。
第四条 下列测绘任务向省测绘行政管理部门登记：
（一）四等以上控制测量；
（二）航空摄影测量和航空遥感测绘；
（三）比例尺为1／10000、面积在100平方公里以上，比例尺为1／5000、面积在50平方公里以上，比例尺为1／2000、面积在20平方米公里以上，比例尺为1／1000、面积在10平方公里以上，比例尺为1／500、面积在5平方米公里以上，比例尺为1
／200、面积在1平方公里以上的地形测绘、地籍测绘、房产测绘和工程测量；
（四）比例尺小于1／10000的地形图测制和编绘；
（五）普通地图和专题地图的编制；
（六）县级以上行政区域界线测绘和50公里以上的线路测量；
（七）涉外测绘任务和省级以上重点工程中的测绘任务；
（八）建立以地形图为基础的地理信息系统和跨地、州、市的测绘任务。
第五条 下列测绘任务向地、州、市建设行政管理部门登记，由地、州、市建设行政管理部门报省测绘行政管理部门备案：
（一）等级以下控制测量；
（二）比例尺为1／10000、面积在25平方公里以上不足100平方公里，比例尺为1／5000、面积在10平方公里以上不足50平方公里，比例尺为1／2000、面积在5平方公里以上不足20平方公里，比例尺为1／1000、面积在3平方公里以上不足10平方公
里，比例尺为1／500、面积在1平方公里以上不足5平方公里，比例尺为1／200、面积在0．5平方公里以上不足1平方公里的地形测绘、地籍测绘、房产测绘和工程测量；
（三）乡、镇行政区域界线测绘和10公里以上50公里以下的线路测量；
（四）地、州、市重点工程中的测绘任务；
（五）跨县（市）的测绘任务。
第六条 下列测绘任务向县级建设行政管理部门登记，由县级建设行政管理部门报地、州、市建设行政管理部门备案：
（一）县级重点工程中的测绘任务；
（二）2公里以上10公里以下的线路测量；
（三）比例尺为1／5000、面积在2平方公里以上不足10平方公里，比例尺为1／2000、面积在1平方公里以上不足5平方公里，比例尺为1／1000、面积在0．5平方公里以上不足3平方公里，比例尺为1／500、面积在0．2平方公里以上不足1平方公里，比例
尺为1／200、面积在0．1平方公里以上不足0．5平方公里的地形测绘、地籍测绘、房产测绘和工程测量。
第七条 已列入测绘规划并报省测绘行政管理部门备案的测绘任务，不再另行登记。
未列入测绘规划的测绘任务，测绘单位应当在实施测绘前一个月内，按测绘任务登记管理权限分别到登记机关进行登记。
由于特殊原因不能在实施测绘前办理测绘任务登记的，测绘单位应当申请缓期登记，经批准后可以先实施测绘，但应当按登记机关规定的期限补办测绘任务登记。
第八条 测绘单位申请测绘任务登记时，应当向登记机关提交下列证照和文件，并填写《云南省测绘任务登记表》：
（一）测绘资格证书副本；
（二）行政事业性收费许可证或者营业执照副本；
（三）主管部门下达的测绘任务文件或者签订的合同书、协议书、委托书。
两个以上测绘单位联合实施的测绘任务，由主要实施该测绘任务的单位负责申请测绘任务登记。
第九条 登记机关应当自接到测绘任务登记申请后10日内，作出是否准予登记的决定。
对符合规定的，准予登记，核发《云南省测绘任务登记核准通知书》。
对有下列情形之一的，不予登记，核发《云南省测绘任务登记不予核准通知书》：
（一）无测绘资格证书或者超出测绘资格证书核准的业务范围、作业区域、作业限额的；
（二）不具备合法收费手续以及测绘收费违反国家规定的；
（三）已有同等精度的测绘成果并能满足用户要求的。
第十条 测绘单位凭《云南省测绘任务登记表》和《云南省测绘任务登记核准通知书》，按规定向测绘成果管理部门索取该测绘任务所需的测绘成果，使用测区内的测量标志。测区内测绘管理部门应当为其完成测绘任务提供方便。
第十一条 测绘单位取得《云南省测绘任务登记核准通知书》后，测绘任务发生变化的，应当办理变更测绘任务登记。
第十二条 测绘单位办理测绘任务登记时应当交纳的有关费用，按省财政、物价部门的规定执行。
第十三条 违反本规定不办理测绘任务登记的，依照《云南省测绘管理条例》的规定追究法律责任。
第十四条 登记机关管理人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，由所在机关或者上级机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第十五条 本规定自发布之日起施行。



1997年12月25日