执法长官与公诉律师
何家弘
最高人民检察院在近日公布的《检察工作五年发展规划》中号召人们要“解放思想，大胆探索，积极推进检察改革”，并且提出了一些具体的措施和设想。笔者在美国留学期间曾经专门考察了美国的检察官制度并有所心得。现对美国检察官的职能及相关制度作一介绍。外国的东西，或为它山之石，或为前车之鉴，学之避之，均有裨益。
一、美国检察官职能的基本定位
美国是个“由许多政府组成的国家”，因此其检察系统也不可避免地具有分散制的特点。简言之，美国的检察系统是由联邦检察机构和各州的地方检察机构组成的。二者平行，相互之间并无隶属关系。
联邦检察机构包括联邦司法部中具有检察职能的部门和设在95个联邦司法管辖区的联邦检察官办事处，其基本职能是对违反各种联邦法律的行为进行调查并提起公诉。联邦检察长是联邦政府的首席检察官，同时也是联邦司法部长，即最高司法行政长官。每个联邦检察官办事处由一名联邦检察官领导，下设助理联邦检察官若干。他们是联邦检察工作的主要力量。
美国各州的地方检察系统主要由州检察长和州检察官组成。州检察长名义上是一个州的首席检察官，但是他们多不承担具体的公诉职能，也很少干涉各个州检察官办事处的具体事务。诚然，各州的情况并不完全相同。例如，在特拉华、阿拉斯加、罗得岛等州，检察长对刑事案件的公诉工作负有直接的责任，各个地区的检察官员都是他的助手。但是在俄亥俄、田纳西、怀俄明等州，检察长根本无权过问各地的检察工作。在大多数州，检察长与地区检察官之间往往保持一种咨询顾问性质的关系。
州检察官的司法管辖区一般以县为单位。但是在人口稀少的地区，其辖区也可能由几个县组成。州检察官是各州刑事案件的主要公诉人，通常也被视为所在县区的司法行政长官。一般来说，各地警察机关在刑事案件的调查中都会接受检察官的指导乃至指挥。在很多美国人的心目中，检察官就是本地区的司法长官，也可能称为执法长官更为合适，因为检察官当然不能凌驾于法官之上。美国各州检察官的称呼极不统一，有州检察官、地区检察官、县检察官、公诉律师、县公诉人、法务官、地区检察长等。这是美国各地的传统不同所导致的。
无论是联邦还是地方，每个检察官办事处只有一名检察官。联邦检察官是由总统任命的；地方检察官则多为当地居民选举产生的，少数为州长或州最高法院任命的。检察官办事处的工作人员一般都称为助理检察官，包括各个部门的首长。他们有职务和工资上的差别，但是没有“职称”上的差别。无论你是局长还是处长，都是“助检”。即使你升到了一个大型检察官办事处的二把手，你的官称也不过是“第一助检”。“助检”们是检察工作的主力军。此外，那些较大的检察官办事处还有两种辅助人员，一种是实习生，另一种叫“准法律工作者”。前者一般是法学院毕业班的学生，为了找工作而提前到办事处来当“助检”的“助检”。后者不是法学院的毕业生，没有律师资格，但是受过一定时间的法律职业培训(一般为两年，类似中国的大专毕业生)，他们的主要工作是为“助检”收集判例资料或起草法律文件等。他们不具有检察官的职权。
美国的检察官和助理检察官都必须是其所在州的律师协会的成员。换言之，在当地取得律师资格是从事检察工作的前提条件。在此有必要说明一句，美国的律师协会实际上是广义“律师”的行业组织，也许把它翻译成“法律工作者协会”更符合我们中国人的语言使用习惯，因为美国的法官和检察官都是其成员。
毫无疑问，美国检察官最主要的职能是代表当地人民对刑事被告人提起公诉。虽然检察官经常被称为一方土地的执法首脑，虽然他们可以指导甚至直接指挥执法人员的犯罪侦查活动，但那都是为提起公诉服务的，他们并没有中国检察官所具有的法律监督职能。在法庭上，检察官无权监督审判活动，他们只是与辩护律师地位平等的公诉律师。由此可见，虽然美国的检察官可以称为执法首长，但是对其职能的更准确定位还应该是公诉律师。
二、美国检察官职能的主要特点
美国检察官行使职能的基本模式是个人负责制。这有两层含义。第一，就每个检察官办事处(相当于中国的检察院)来说，无论是联邦的还是地方的，检察官都是绝对的“老板”，他有权决定办事处的一切问题。办事处负责的所有案件都以他的名义起诉。办事处的全部工作人员都是他的助手和“雇员”。当然在较大的办事处里，检察官不可能事无巨细地全部过问，但是他掌握着最终决定权。第二，就具体案件的工作而言，个人负责也是一项基本原则。无论承办案件的“助检”是“老将”还是“新兵”，他们都有权就案件的调查和起诉作出决定。当然，这些决定在必要时应得到检察官的同意。如果两名以上的“助检”同办一个案件，一般都有一人为“主办”，其他人为“协办”。总之，美国的检察工作是由个人决定和个人负责的，不是由集体决定和集体负责的。
个人负责制的优点是职责明确、效率较高，但是也容易为检察官职能行使过程中的独断性打开方便之门。在刑事案件的审判过程中，检察官的职权要受到法官和辩护律师的约束，当然无法独断专行，因此其独有权力主要表现在审判之前，包括罪行豁免权、起诉决定权和辩诉交易权。这三者既有区别，又有联系。
检察官有权向那些有罪的证人签发罪行豁免书，保证他们不会因为作证所涉及的犯罪问题而被起诉，但是伪证罪和妨碍司法罪等除外。一般来说，这些人都是罪行较轻的罪犯，而且多为重要案件中的重要证人。
起诉决定权是美国检察官最重要的权力，
而且几乎是不受任何审查的。20世纪以来，美国的一系列判例都确认了检察官在刑事案件提起公诉问题时那种不得复议的独有权力。诚然，如果检察官决定起诉，那么审判就是对其决定的审查，因此其权力更集中地表现在不起诉的决定上。美国学者博顿·阿特金斯曾经指出：“然而，我想知道为什么一名检察官——比如说一名县检察官——有自由裁量权来决定不起诉，即使有明确的有罪证据。也许这在一定程度上是受政治的影响。而且，他不必向任何人说明其已经查明的案情和已经收集的证据，也不必向任何人说明他为何对法律作出如此解释，更不必向任何人说明为何在此困难的政策问题上采取这种立场。
”①
辩诉交易权是检察官另一项重要权力。所谓辩诉交易，就是检察官与刑事被告人或者其辩护律师经过谈判达成协议，由被告人承认有罪来换取较轻的罪名指控或刑罚。虽然被告人可以拒绝检察官的辩诉交易建议，但是被告人无权要求得到辩诉交易。从表面上看，这似乎是一种辩诉双方的平等权利，但它实质上是检察官的专有权力，因为是否进行辩诉交易，和哪个被告人进行辩诉交易，这只能由检察官来决定。在有多名被告人的共犯案件中，检察官可以根据自己的意愿决定同其中的某个被告人进行辩诉交易。而且，检察官的辩诉交易权是不受审查的，法官也不得干涉检察官和被告人的辩诉交易。只要被告人的认罪是自愿的，而且已经言明放弃陪审团审判的权利，那么法官就不再进行法庭调查和审判，直接按照检察官起诉的罪名判刑。这实际上等于由检察官来决定被告人是否有罪了。
美国的刑事司法系统负担过重，所以“选择性起诉”的原则已经被美国人所接受了。既然社会中的犯罪行为已经大大超过了刑事司法系统的承受能力，那么把某些犯罪截留在系统之外就是不可避免的了。至于哪些种类的犯罪、哪些犯罪人、以及哪些犯罪行为应该截留，这个问题只能由检察官决定。由于检察官具有极大的政治倾向性或者极易受政党势力的影响，所以当这种独断权力成为服务于一定政治目的的工具时人们也就不会感到惊奇了。
三、美国检察官职能的行使程序
美国数千个检察官办事处的规模相差非常悬殊。例如，笔者曾经访问过的位于芝家哥市的伊利诺斯州库克县检察官办事处有工作人员900多人；而美国有很多检察官办事处的工作人员数量都不足10人，最少的只有1人。这种状况严重地阻碍了美国整个检察系统的协调发展。
如前所述，美国检察官的基本职能是在刑事案件中代表当地人民提起公诉。那么人员多少不同，检察官办事处行使职能的程序和作法显然也有所不同。一般来说，小的检察官办事处没有工作人员的职能分工，大中型检察官办事处则有一定的职能分工。分工有两种基本模式，其一是纵向分工或程序分工；其二是横向分工或案件分工。前者属于“流水线”式的分工。检察官办事处的工作人员根据案件起诉工作的程序进行分工，不同的人负责不同阶段的工作，如受理案件、预审听证、大陪审团调查、审判、上诉等。后者是根据案件的种类进行的分工。这种分工可以有不同的层次，有的分工粗一些，有的分工细一些。例如，有的检察官办事处只把刑事案件分为重罪和轻罪两大类，分别由不同的助理检察官负责；还有的检察官办事处则进一步把重罪分为侵犯人身罪和侵犯财产罪，甚至细分为杀人罪、强奸罪、抢劫罪、盗窃罪、诈骗罪等，分别由不同的助理检察官负责起诉。就多数检察官办事处来说，他们采用的是二者相结合的方式。
前面提到的库克县检察官办事处的主要职能部门是刑事起诉局，下设三个处，分别负责轻罪起诉工作、重罪起诉工作和性犯罪起诉监督工作。轻罪起诉处下设预审听证科、未成年人犯罪科、交通违法科和轻罪复议科；重罪起诉处下设预审听证科、重罪复议科、大陪审团调查科、上诉科和特别救济科，并在其辖区内的4个法院各派驻一个起诉组，分别负责该法院的重罪起诉工作。此外，该检察官办事处还设有一个麻醉品局和一个特别起诉局。前者下设缉没处、预审听证处、审判处、夜晚麻醉品案件处、妨害排除处和一个跨司法管辖区的专项打击队；后者下设纵火案件起诉处、金融和政府诈欺案件起诉处、集团犯罪案件起诉处、团伙犯罪案件起诉处、公务廉正案件起诉处和选举案件起诉处。该检察官办事处的调查局则在各种疑难案件中协助起诉人员进行调查和收集证据，他们可以自己调查，也可以领导当地警员调查。这就是一种较有代表性的纵横结合的职能分工模式。
美国各州的刑事案件起诉程序也不完全相同，概括起来有两种基本模式，即大陪审团审查起诉模式和司法官预审听证模式。前者是传统的起诉程序。按照这种程序规定，检察官在掌握了犯罪的基本证据之后，要把案件提交由当地居民组成的大陪审团进行审查，并由大陪审团决定是否提起公诉。后者是一种简化的起诉程序。按照这种程序规定，检察官在掌握了犯罪的基本证据之后，要把案件提交法院中专门负责预审的法官或司法官进行审查，并决定是否应该提起公诉。大陪审团审查和预审听证的主要“设计”功能都是为了制约检察官的起诉决定权，以便减少检察官起诉决定中的独断性和不公正性。但是二者在实践中所真正发挥的作用并不大，特别是大陪审团。因为审查程序是由检察官启动的，而且起诉的对象、罪名、证据等都是由检察官一手决定的。在实践中，大陪审团反对检察官起诉意见的情况极为罕见。由于法律赋予大陪审团强制传唤证人等特殊权力，所以它们往往成了检察官手中获取证据的“特殊工具”。
关于印发《国家自然科学基金地区科学基金项目管理办法》的通知
国家自然科学基金委员会
关于印发《国家自然科学基金地区科学基金项目管理办法》的通知
国科金发计〔2009〕47号
各依托单位：
《国家自然科学基金地区科学基金项目管理办法》业经2009年9月27日国家自然科学基金委员会委务会议通过，现予印发，自2010年1月1日起施行。
二○○九年十二月十一日
国家自然科学基金地区科学基金项目管理办法
（2009年9月27日国家自然科学基金委员会委务会议通过）
第一章 总 则
第一条 为了规范和加强国家自然科学基金地区科学基金项目（以下简称地区基金项目）管理，根据《国家自然科学基金条例》（以下简称《条例》），制定本办法。
第二条 地区基金项目支持内蒙古自治区、江西省、广西壮族自治区、海南省、贵州省、云南省、西藏自治区、甘肃省、青海省、宁夏回族自治区、新疆维吾尔自治区和延边朝鲜族自治州等地区部分依托单位的科学技术人员在国家自然科学基金资助范围内开展创新性的科学研究，培养和扶植该地区的科学技术人员，稳定和凝聚优秀人才，为区域创新体系建设与经济、社会发展服务。
第三条 国家自然科学基金委员会（以下简称自然科学基金委）在地区基金项目管理过程中履行以下职责：
（一）制定并发布年度项目指南；
（二）受理项目申请；
（三）组织专家进行评审；
（四）批准资助项目；
（五）管理和监督资助项目实施。
第四条 地区基金项目的经费使用与管理，按照国家自然科学基金资助项目经费管理的有关规定执行。
第二章 申请与评审
第五条 自然科学基金委根据基金发展规划、学科发展战略和基金资助工作评估报告，在广泛听取意见和专家评审组论证的基础上制定年度项目指南。年度项目指南应当在接收项目申请起始之日30日前公布。
第六条 依托单位属于地区基金项目资助范围的，其科学技术人员具备下列条件可以申请地区基金项目：
（一）具有承担基础研究课题或者其他从事基础研究的经历；
（二）具有高级专业技术职务（职称）或者具有博士学位，或者有2名与其研究领域相同、具有高级专业技术职务（职称）的科学技术人员推荐。
正在攻读研究生学位以及《条例》第十条第二款所列的科学技术人员不得申请地区基金项目，但在职攻读研究生学位的人员经过导师同意可以通过其受聘依托单位申请。
第七条 申请地区基金项目的数量应当符合下列要求：
（一）作为申请人同年申请地区基金项目限为1项；
（二）具有高级专业技术职务（职称）的人员，当年申请或者参与申请的地区基金项目数，与作为负责人或者参与者正在承担的地区基金项目数合计不得超过2项；
（三）不具有高级专业技术职务（职称）的人员，作为项目负责人正在承担地区基金项目的，不得申请；
（四）年度项目指南中对申请数量的限制。
第八条 申请人应当是申请地区基金项目的实际负责人，限为1人。
参与者与申请人不是同一单位的，参与者所在单位视为合作研究单位，合作研究单位的数目不得超过2个。
地区基金项目研究期限一般为3年。
第九条 申请人应当按照年度项目指南要求，通过依托单位提出书面申请。申请人应当对所提交的申请材料的真实性负责。
依托单位应当对申请材料的真实性和完整性进行审核，统一提交自然科学基金委。
申请人可以向自然科学基金委提供3名以内不适宜评审其项目申请的通讯评审专家名单。
第十条 具有高级专业技术职务（职称）的申请人或者参与者的单位有下列情况之一的，应当在申请时注明：
（一）同年申请或者参与申请各类项目的单位不一致的；
（二）与正在承担的各类项目的单位不一致的。
第十一条 自然科学基金委应当自项目申请截止之日起45日内完成对申请材料的初步审查。符合本办法规定的，予以受理并公布申请人基本情况和依托单位名称、申请项目名称。有下列情形之一的，不予受理，通过依托单位书面通知申请人，并说明理由：
（一）申请人不符合本办法规定条件的；
（二）申请材料不符合年度项目指南要求的；
（三）未在规定期限内提交申请的；
（四）申请人、参与者在不得申请或者参与申请国家自然科学基金资助的处罚期内的；
（五）依托单位在不得作为依托单位的处罚期内的。
第十二条 自然科学基金委负责组织同行专家对受理的项目申请进行评审。项目评审程序包括通讯评审和会议评审。
第十三条 评审专家对项目申请应当从科学价值、创新性、社会影响以及研究方案的可行性等方面进行独立判断和评价，提出评审意见。
评审专家提出评审意见时还应当考虑以下几个方面：
（一）申请人和参与者的研究经历；
（二）研究队伍构成、研究基础和相关的研究条件；
（三）研究内容与该地区经济、社会与科技发展的关联性；
（四）项目实施对该地区人才培养的预期效果；
（五）项目申请经费使用计划的合理性。
第十四条 对于已受理的项目申请，自然科学基金委应当根据申请书内容和有关评审要求从同行专家库中随机选择3名以上专家进行通讯评审。对内容相近的项目申请应当选择同一组专家评审。
对于申请人提供的不适宜评审其项目申请的评审专家名单，自然科学基金委在选择评审专家时应当根据实际情况予以考虑。
每份项目申请的有效评审意见不得少于3份。
第十五条 通讯评审完成后，自然科学基金委应当组织专家对项目申请进行会议评审。会议评审专家应当来自专家评审组，必要时可以特邀其他专家参加会议评审。
自然科学基金委应当根据通讯评审情况对项目申请排序和分类，供会议评审专家评审时参考，同时还应当向会议评审专家提供年度资助计划、项目申请书和通讯评审意见等评审材料。
会议评审专家应当充分考虑通讯评审意见和资助计划，结合区域发展需求对会议评审项目以无记名投票的方式表决，建议予以资助的项目应当以出席会议评审专家的过半数通过。
第十六条 多数通讯评审专家认为不应当予以资助的项目，2名以上会议评审专家认为创新性强可以署名推荐。会议评审专家在充分听取推荐意见的基础上，应当以无记名投票的方式表决，建议予以资助的项目应当以出席会议评审专家的三分之二以上的多数通过。
第十七条 自然科学基金委根据本办法的规定和专家会议表决结果，决定予以资助的项目。
第十八条 自然科学基金委决定予以资助的，应当根据专家评审意见以及资助额度等及时制作资助通知书，书面通知依托单位和申请人，并公布申请人基本情况以及依托单位名称、申请项目名称、资助额度等；决定不予资助的，应当及时书面通知申请人和依托单位，并说明理由。
自然科学基金委应当整理专家评审意见，并向申请人和依托单位提供。
第十九条 申请人对不予受理或者不予资助的决定不服的，可以自收到通知之日起15日内，向自然科学基金委提出书面复审申请。对评审专家的学术判断有不同意见，不得作为提出复审申请的理由。
自然科学基金委应当按照有关规定对复审申请进行审查和处理。
第二十条 地区基金项目评审执行自然科学基金委项目评审回避与保密的有关规定。
第三章 实施与管理
第二十一条 自然科学基金委应当公告予以资助项目的名称以及依托单位名称，公告期为5日。公告期满视为依托单位和项目负责人收到资助通知。
依托单位应当组织项目负责人按照资助通知书的要求填写项目计划书（一式两份），并在收到资助通知之日起20日内完成审核，提交自然科学基金委。
自然科学基金委应当自收到项目计划书之日起30日内审核项目计划书，并在核准后将其中1份返还依托单位。核准后的项目计划书作为项目实施、经费拨付、检查和结题的依据。
项目负责人除根据资助通知书要求对申请书内容进行调整外，不得对其他内容进行变更。
逾期未提交项目计划书且在规定期限内未说明理由的，视为放弃接受资助。
第二十二条 项目负责人应当按照项目计划书组织开展研究工作，做好资助项目实施情况的原始记录，填写项目年度进展报告。
依托单位应当审核项目年度进展报告并于次年1月15日前提交自然科学基金委。
第二十三条 自然科学基金委应当审查提交的项目年度进展报告。对未按时提交的，责令其在10日内提交，并视情节按有关规定处理。
第二十四条 自然科学基金委应当对地区基金项目的实施情况进行抽查。
第二十五条 地区基金项目实施过程中，依托单位不得擅自变更项目负责人。
项目负责人有下列情形之一的，依托单位应当及时提出变更项目负责人或者终止项目实施的申请，报自然科学基金委批准；自然科学基金委也可以直接作出终止项目实施的决定：
（一）不再是依托单位科学技术人员的；
（二）不能继续开展研究工作的；
（三）有剽窃他人科学研究成果或者在科学研究中有弄虚作假等行为的；
（四）调入的依托单位不属于地区科学基金项目资助范围的。
项目负责人调入另一依托单位工作的，经所在依托单位与原依托单位协商一致，由原依托单位提出变更依托单位的申请，报自然科学基金委批准。协商不一致的，自然科学基金委作出终止该项目负责人所负责的项目实施的决定。
第二十六条 依托单位和项目负责人应当保证参与者的稳定。
参与者不得擅自增加或者退出。由于客观原因确实需要增加或者退出的，由项目负责人提出申请，经依托单位审核后报自然科学基金委批准。新增加的参与者应当符合本办法第七条的要求。
第二十七条 项目负责人或者参与者变更单位以及增加参与者的，合作研究单位的数目应当符合本办法第八条第二款的要求。
第二十八条 项目实施过程中，研究内容或者研究计划需要作出重大调整的，项目负责人应当及时提出申请，经依托单位审核后报自然科学基金委批准。
第二十九条 由于客观原因不能按期完成研究计划的，项目负责人可以申请延期1次，申请延长的期限不得超过2年。
项目负责人应当于项目资助期限届满60日前提出延期申请，经依托单位审核后报自然科学基金委批准。
批准延期的项目在结题前应当按时提交项目年度进展报告。
第三十条 发生本办法第二十五条、第二十六条、第二十八条、第二十九条情形，自然科学基金委作出批准、不予批准和终止决定的，应当及时通知依托单位和项目负责人。
第三十一条 自项目资助期满之日起60日内，项目负责人应当撰写结题报告、编制项目资助经费决算；取得研究成果的，应当同时提交研究成果报告。项目负责人应当对结题材料的真实性负责。
依托单位应当对结题材料的真实性和完整性进行审核，统一提交自然科学基金委。
对未按时提交结题报告和经费决算表的，自然科学基金委责令其在10日内提交，并视情节按有关规定处理。
第三十二条 自然科学基金委应当自收到结题材料之日起90日内进行审查。对符合结题要求的，准予结题并书面通知依托单位和项目负责人。
有下列情况之一的，责令改正并视情节按有关规定处理：
（一）提交的结题报告材料不齐全或者手续不完备的；
（二）提交的资助经费决算手续不全或者不符合填报要求的；
（三）其他不符合自然科学基金委要求的情况。
第三十三条 自然科学基金委应当公布准予结题项目的结题报告、研究成果报告和项目申请摘要。
第三十四条 发表地区基金项目取得的研究成果，应当按照自然科学基金委成果管理的有关规定注明得到国家自然科学基金资助。
第三十五条 地区基金项目研究形成的知识产权的归属、使用和转移，按照国家有关法律、法规执行。
第四章 附 则
第三十六条 本办法自2010年1月1日起施行。
