张怡超 江西财经大学法学院 副教授
关键词: 学校侵权/民事赔偿/责任保险/制度完善
内容提要: 学校责任保险的实施，使保险公司替代学校承担了对学生伤害事故的民事赔偿责任，这对缓解学校的赔偿压力、维护学校的正常秩序，促进校园的和谐发展具有重要意义。但我国现行学校责任保险在保险模式选择、适用的对象、保险费的承担、赔偿范围等诸多方面并不完善，这制约了学校责任保险制度功能的有效发挥。本文结合保险法有关理论，重点分析我国学校责任保险在实施中存在的几个问题，以期能对我国学校责任保险的完善有所裨益。
学校责任保险是指在学校组织的校内外教育活动中，因为学校及其教职员工的疏忽或过失导致的学生人身伤亡事故的赔偿中，学校依法应当承担的全部或部分直接经济赔偿责任，通过学校投保，由保险公司予以承担的一种保险制度。[1]
当前，校园伤害事故呈现出多样性、复杂性，学校教育中面临的学生意外伤害风险对学校教育教学的影响日趋严重，学校安全管理工作的任务十分艰巨。利用学校责任保险来处理校园安全责任事故，有利于防范和妥善化解各类校园安全事故责任风险，解除学校、家长的后顾之忧；有利于推动学校实施素质教育；有利于维护学校正常教育教学秩序；有利于保障广大在校学生的权益，避免或减少经济纠纷，减轻学校办学负担，维护校园和谐稳定，促进青少年健康成长。（注：参见教育部、财政部及保监会联合发布的《关于推行校方责任保险完善校园伤害事故风险管理机制的通知》[教体艺〔２００８〕２号]。）
２００１年，中国平安保险公司率先与上海市政府合作设立了学校责任保险，由上海市政府出资为全市３０００多所小学向中国平安上海分公司购买了学校责任保险。２００２年，教育部发布的《学生伤害事故处理办法》（以下简称《处理办法》）和２００６年发布的《中小学幼儿园安全管理办法》，要求有条件的学校举办方应为学校购买责任保险。
目前，我国有２０多个省市实施了学校责任保险，但我国没有学校责任保险的专门立法，只有一些中小学伤害事故处理的地方性教育行政规章及政策性措施涉及到了学校责任保险的问题。（注：这些地方规章和政策性措施包括：《上海市中小学校学生伤害事故处理条例》（以下简称《上海条例》）、《杭州市中小学生伤害事故处理条例》（以下简称《杭州条例》）、《北京市中小学生人身伤害事故预防与处理条例》（下称《北京条例》）、《江苏省中小学生人身伤害事故预防与处理条例》、《湖南省中小学校学生人身伤害事故预防与处理条例》、重庆市教委《关于开展校方责任险试点工作的通知》、江苏省教育厅和中国保监会浙江监管局《关于积极推动校（园）方责任保险工作的通知》、山东省教育厅《关于开展学校责任保险工作的意见》、福建省教育厅《关于认真做好２００６～２００７学年学校责任保险工作的通知》、２００５年江西省人民政府《关于大力发展校方责任保险的实施意见》和《关于加快推进全省责任保险发展工作意见》等。）这些规章和措施的立法层次低，各地出台规范各有不同，立法极不统一。同时，由于一些地方认识不够，对学校责任保险的重要性并没有一个清醒的认识。同时学校侵权责任保险的研究滞后，也导致我国学校责任保险的实施十分混乱。这不利于有效维护受害学生和学校的合法权益，不利于我国教育事业的健康发展。因此，本文就我国学校责任保险实施中存在的几个问题进行研究，希望对完善我国学校责任保险具有一定的价值和意义。
一、学校责任保险的模式：自愿保险还是强制保险？
学校责任保险应该采取什么样的模式，是自愿保险，还是强制保险，这是一个值得深入探讨的问题。２００２年６月２５日教育部发布的《处理办法》第３１条规定“学校有条件的，应当依据保险法的有关规定，参加学校责任保险。教育行政部门可以根据实际情况，鼓励中小学生参加学校责任保险。提倡学生自愿参加意外伤害保险。”
对该《处理办法》，有学者指出，它是一个附条件的强制性规范和任意性规范的强行错糅合物，从法律规范的角度看存在不协调性和不确定性。[2]为此，有学者指出，我国教育部《处理办法》中规定的学校责任保险本质上属于自愿保险。[3]笔者也认为，尽管《处理办法》中规定“有条件”和“鼓励”字眼，但至于条件是否成熟，完全由学校自己判断，鼓励也绝非命令，因此该《处理办法》本质上属于倡导性的规定，而非强制性的规定。
那么，学校责任保险是应该实施自愿保险还是强制保险呢？这在理论界和实务界不无争议。
自愿保险论认为，学校责任保险是一种商业保险，属于自愿保险，我国现行法律法规并无强制性的规定。况且，由于我国地区经济发展不平衡，如果强制性推行学校责任保险，将增加经济不发达地区学校或教育部门的责任，这对本来教育经费就比较紧张的地区将更加雪上加霜。因此，自愿保险论主张遵循《处理办法》之规定，主张推行自愿性商业保险，不可一概而论地在全国实施强制性保险。
强制保险论认为，应将学校责任保险作为一项强制保险进行推广，并认为，只有推行学校强制保险，才能使之更好地履行社会管理的职能，对于构建和谐的校园环境具有重大意义。[4]还有学者指出，国外学校侵权责任保险大多为强制投保方式类型，尽管我国当前一律推行强制保险的条件并不成熟，但仍然应当强调政府引导投保的责任，积极为逐渐发展到强制保险创造条件。[2]
在我国学校责任保险的实施过程中，几乎各地都将其作为强制保险来对待。如《上海条例》第２２条规定“本市以市或者区、县为单位组织学校为其责任投保”《杭州条例》第２２条规定教育行政部门以市或者区、县（市）为单位组织学校参加校方责任保险。《北京条例》第３１条规定“市和区、县教育行政部门应当组织学校向保险机构办理责任保险”。这些地方性法规都持强制性保险的态度，这也是这些地方学校责任保险做得较好的原因之一。实施学校责任强制保险，不仅有助于保护作为受害人学生的赔偿利益，而且还有助于保护作为侵权人的学校的利益，增强其依法治教，规范教育教学行为的意识和能力。
学校责任保险具有实施的必要性，但有必要性是否就应当作为强制保险呢？笔者认为，就其功能和作用来看，学校责任保险与汽车交强险相似，在于维护受害学生的利益，使学生因学校的责任受到伤害而学校无力赔偿时能够得到保险公司的赔付。学校责任保险具有十分明显的社会公益性，它关乎学生人身安全和学校侵权责任，涉及社会整体利益，关系社会和谐稳定。随着我国独生子女的普及，学生伤害涉及的社会问题更为严重，事故赔偿金额也将越来越高。因此，学者建议政府应当对学校责任保险予以大力支持，除了政策法规外，还应在保费的缴纳上予以支持，并积极给予行政推动。[5]
为此，学校责任保险应坚持以立法强制为核心，以行政强制为手段具体推行的模式，即通过法律规范将学校责任保险列为强制保险，责任人没有选择是否投保责任保险的权利，只有选择到何种保险公司投保的自由，以发挥学校责任保险的保障功能。[6]既然是强制性保险，立法应制定统一投保水平、保险费率和保险金额，以供各地学校遵照执行。
二、学校责任保险人的选择
建立强制性学校责任保险，强调了学校实施学校责任保险的义务，但学校该如何来选择保险人呢？是学校自行选择？还是学校主管部门代为选择？
关于学校责任保险保险人的选择方式，在现实中各地做法各不相同，主要有三种基本方式：一是引入了市场机制，通过招投标的方式进行，如我国福建省和广东省；二是由我国教育主管部门指定保险机构，如我国辽宁省；三是由教育主管部门委托特定的保险经纪公司来选定，如我国浙江省和江西省。
目前，我国很多地区对学校责任保险采取了“政府推动、市场运作”的原则，即由政府出台相应的政策、法律、制度或者政府提请人大立法，积极推动；在政府的政策、法规和制度推动的同时，充分发挥市场的力量和作用，通过市场运作，依法建立风险管理服务体系，为学校防范风险、转嫁风险提供服务。[5]
笔者认为，尽管我们将学校责任保险定性为强制性保险，但学校责任保险终归由商业保险公司承保实施。政府只能推动这项工作，而不应该直接参与责任保险业务活动。
参照汽车交强险的做法，国家应通过立法制定统一的投保水平、保险费率、保险金额，通过评估考核确定具有承保资格的保险公司，由责任人学校根据市场规则来选择承包保险公司。
２００３年，教育部科技发展中心成立了北京联合保险经纪有限公司，全力建立全国教育系统风险管理服务体系，并在全国２０多个省市设立了分公司，并受聘于所在省市教育行政部门的风险管理顾问，为当地建立学校责任保险，选择责任保险承保人提供咨询服务。尽管这种做法对促进我国学校责任保险的建立和发展起到了很大的推动作用，但它带有浓厚的行政垄断色彩，不符合市场经济规律。
随着我国保险市场的发展，越来越多的商业保险公司开始承保学校责任险，并参与到当地学校责任保险的市场竞争，它们会针对不同地区、不同类型的学校提供风险咨询与管理，并协同学校举办部门协商保险条款，最后达成保险协议。因此，引入市场机制，通过招投标的方式来选择学校责任保险的保险人将是一个最符合市场规律的发展趋势。 三、学校责任保险适用的对象
学校责任保险的适用对象，即责任保险的适用范围，也就是说哪些学校应当参加强制性学校责任保险。对于这一点，我国各地做法各有不同。
海口市人民政府关于废止2001年底以前部分政府规章和规范性文件的决定
海南省海口市人民政府
海口市人民政府关于废止2001年底以前部分政府规章和规范性文件的决定
（海口市人民政府令第18号 2002年3月28日）
为了适应改革开放和建立健全社会主义市场经济体制及我国加入世界贸易组织新形势的需要，市政府对截至2001年底现行的政府规章及规范性文件进行了全面的清理。经过清理，对主要内容与新的法律或者已经修改的法律、党和国家新的方针政策或者已经调整的方针政策、我国加入WTO协定及对外承诺不相适应的，以及已被新的地方性法规或者政府规章所代替的4件政府规章和51件规范性文件，决定予以废止，现公布如下：
一、政府规章
（一）《海口市商品房产管理规定》（1995年7月28日海口市人民政府令第3号发布
（二）《海口市旧机动车辆交易市场管理规定》（1996年5月5日海口市人民政府令第7号发布
（三）《海口市旅游市场管理暂行办法》（1998年10月15日海口市人民政府令第20号发布
（四）《海口市一日游管理暂行办法》（1998年10月15日海口市人民政府令第21号发布
二、规范性文件
（一）《海口市房屋交易管理的暂行规定》（1990年11月28日海口市人民政府发布
（二）《海口市技术引进中专利管理的暂行规定》（海府（1991）12号，1991年3月24日海口市人民政府发布
（三）《海口市人民政府关于加强流动人口育龄妇女计划生育证件管理的通告》（海府（1994）87号，1994年10月18日海口市人民政府发布
（四）《海口市水产局工商局水产品交易市场管理暂行规定》（市府办（1991）136号，1991年11月1日发布
（五）《海口市人民政府关于清理整顿主要马路户外广告的决定》
（六）《海口市市场建设审批程序》
（七）《海口市人民政府关于发布的通知》（市府（1988）22号，1988年3月2日海口市人民政府发布
（八）《海口市人民政府关于发布的通知》（市府（1988）7号，1988年3月1日发布
（九）《海口市人民政府关于加强公共娱乐场所管理的规定》（海府（1992）18号，1992年2月11日海口市人民政府发布
（十）《海口市人民政府关于加强消防监督管理工作的通告》（海府（1992）26号
（十一）《海口市人民政府关于进一步加强消防安全工作的通告》（海府（1993）86号
（十二）《海口市人民政府办公室批转市公安局关于加强我市高层建筑消防设施检查维护保养管理意见的通知》（海府办（1996）52号
（十三）《海口市人民政府办公室批转市公安局关于加强机动车辆消防安全管理意见的通知》（海府办（1996）70号
（十四）《海口市人民政府办公室批转市公安局关于要求配置应急防烟毒面具的通知》（海府办（1996）71号
（十五）《海口市人民政府关于调整海口市国家建设征用土地三项补偿费计算标准的批复》（海府函（1997）36号
（十六）《海口市人民政府批转市土地管理局关于处理当前土地市场若干问题意见的通知》（海府（1997）34号
（十七）《海口市人民政府关于严格郊区菜地征用审批手续的通知》（海府（1994）77号
（十八）《海口市人民政府关于协议出让土地使用权的范围及管理办法的通知》（海府（1993）70号
（十九）《海口市人民政府关于海口市国家建设征用土地三项补偿费计算标准的批复》（海府函（1992）150号
（二十）《海口市国有土地使用权协议出让价格调整暂行规定》（市府（1992）104号，1992年9月30日海口市人民政府发布
（二十一）《关于国有土地使用权有偿出让暂行办法》（市府（1992）102号，1992年9月30日海口市人民政府发布
（二十二）《海口市人民政府关于国有土地使用权出让地价区域划分的批复》（海府函（1992）185号
（二十三）《海口市城镇土地申报登记发证办法》（市府（1989）59号，1989年8月23日海口市人民政府发布
（二十四）《海口市人民政府办公室批转市经济合作局关于市外单位来海口市创办独资企、事业单位的有关规定的通知》（市府办（1989）59号
（二十五）《海口市人民政府关于加强对进出口贸易统计和商品出口退税管理工作的通知》（市府（1990）21号，1990年5月1日起施行
（二十六）《海口市人民政府关于申报进口业务、"三来一补"业务由市经贸局统一办理审批的通知》（市府（1991）62号
（二十七）《海口市进一步鼓励和扩大外引内联投资若干规定》（海府（1999）68号，1999年9月2日海口市人民政府发布
（二十八）《海口市人民政府关于进一步简化投资程序放宽经营范围的暂行规定》（海府（1992）50号，1992年5月27日海口市人民政府发布）
（二十九）《海口市经济贸易局申请办理退税审核的程序和规则》（市经贸（1991）017号
（三十）《海口市经济贸易局关于审核上报企业进出口经营权的规则和程序》（市经贸（1991）024号
（三十一）《海口市经济合作局关于转发市经贸（1991）024号文的通知》（市经合字（1991）43号
（三十二）《海口市经济合作局关于转发海南省非贸易外汇收入统筹管理暂行办法>的通知》（市经合字（1991）14号
（三十三）海口市投资领导小组关于《外商投资项目登记有关事项的通知》（市投字（1992）3号
（三十四）海口市投资领导小组关于《投资项目环保审查有关问题的通知》（市投字（1992）4号
（三十五）海口市投资领导小组关于《外商投资项目登记有关事项的通知》在执行过程中的意见（市投字（1992）5号
（三十六）海口市投资领导小组联合审批办公室关于《联合审批中有关事项的简化说明》（市投办字（1992）1号
（三十七）海口市投资领导小组联合审批办公室关于《联合审批中有关事项的补充说明》（市投办字（1992）3号
（三十八）海口市投资领导小组联合审批办公室关于《简化外商投资程序放宽经营范围的实施细则》（市投办字（1992）8号
（三十九）海口市投资领导小组联合审批办公室关于《贯彻对国内联营企业规范化审批的通知》（市投办字（1992）9号
（四十）《海口市经济合作局关于转发的通知》（市经合字（1993）45号
（四十一）《海口市经济合作局关于转发全民所有制工业企业转换经营机制条例的决定>的通知》（市经合字（1993）47号
（四十二）海口市投资领导小组联合审批办公室关于《完善联合审批制度的通知》（市投办字（1993）8号
（四十三）《海口市经济合作局转发国务院机电产品出口办公室等部门有关问题的通知》（市经合字（1993）6号
（四十四）《海口市经济合作局转发有关问题的通知》（市经合字（1993）25号
（四十五）《海口市经济合作局关于转发海南省人民政府办公厅的通知》（市经合字（1993）87号
（四十六）《海口市经济合作局关于转发的通知》（市经合字（1995）043号
（四十七）《海口市经济合作局关于转发的通知》（市经合字（1996）72号
（四十八）《海口市经济合作局关于转发<海口市旧机动车辆交易市场管理办法>的通知》（市经合字（1996）56号
（四十九）《海口市经济合作局关于转发的通知》（市经合字（1996）63号
（五十）《海口市经济合作局关于转发的通知》（市经合字（1996）64号
（五十一）《海口市经济合作局关于转发的通知》（市经合字（1997）38号
