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谈如何对“零就业家庭”进行职业指导

山东省垦利县劳动就业办公室 赵爱民

就业是民生之本。“零就业家庭”作为就业群体中的弱势群体，解决其生活的根本问题是就业问题。积极有效的职业指导有助于建立健全就业援助长效机制，是对“零就业家庭”实施就业援助、解决就业问题基础性工作和重要环节，对促进就业实现速效和有效配置具有重要的现实意义。
本文笔者结合工作实际，从强化服务意识，正视“零就业”的主要原因；强化目标意识，确立正确的职业指导方向；强化责任意识，抓好管理服务等强化“三个意识”方面就新形势下如何做好“零就业家庭”职业指导问题进行了论述。
一、强化服务意识，克服四种偏见
为配合我县的“零就业家庭”活动的开展，做到有的放矢，切实为“零就业”解决一些实际困难和问题，确保原“零就业家庭”一个成员在一个月内实现就业，确保新增“零就业家庭”在15天内实现就业，今年7月份，我们利用10天的时间与企业主管部门联合，对“零就业家庭”按夫妻双方、单亲、一户两代三种类型进行了统计。经调查，垦利县现有城镇从业人员2万多人，企业困难职工600多人，“零就业家庭”180户，有特殊困难的职工200多人。“零就业家庭”作为困难群体的特殊组成部分，有其普遍性，更有难于掌握的特殊性，因此，做好他们就业指导就要因人而异，量体裁衣。
从这180多户“零就业家庭”来看，产生的主要原因是劳动力市场供大于求的矛盾在相当长的时期内难以改变造成的。具体表现在以下几个方面：一是经济增长带来的就业机会和岗位，远远满足不了现实劳动力的需求；二是劳动力市场对广大求职者中相对弱势人员的强烈排斥，最常见的表现是用人单位的“高消费”；三是从上个世纪90年代逐步展开的企业结构调整及大面积、大规模的企业改制重组行为，使得原有体制下的大量冗员浮出水面，隐性失业显性化；四是自身综合素质状况的相对低弱，使就业困难群体在追求效率的市场竞争中成为弱者，被迫退出竞争行列。
从实践中我深刻体会到，职业指导人员对就业困难人员的职业指导，一定要避免四种偏见：
一是身体状况的偏见。有些“零就业家庭”成员体弱多病，干不了重活、体力活，不但要养活自己，还拖家带口，经济没有来源，生活十分困难。对这些就业条件差，不易取得职业指导、职业成效的人员，我们不能存有歧视，因对他们指导很费力，要他们实现就业很困难而放弃，因不敢肯定指导后效果而失去信心。比如，我县原市二棉失业职工?t某，本人患水肿性肺炎，妻子早逝，家中有孩子上学、父母需要抚养，家住乡镇，家庭条件很差，开支较大，生活十分困难。针对这种情况，我们不离不弃，协调社区在给予低保的同时，利用现有针对失业职工再就业优惠政策的优惠，经过多次努力，终于在大桥宾馆找到了一份管吃、管住等各种待遇较高的值班员的工作，使其不但有了较稳定的收入，而且他的心情也逐渐好起来，病也越来越轻，成了我们职业介绍所的好朋友、老常客。
二是避免年龄和观念的偏见。“零就业”产生的原因不仅有社会的原因，也有自身的原因。从就业困难群体产生的原因不难看出，年龄偏高、文化偏低、技能较单一、体力较弱（或有生理残疾），构成了这一群体的普遍性特征。“零就业家庭“成员由于自身长期的弱势地位的影响，其心态较为复杂，自卑自怜，期望被关注，却又自我封闭，与陌生人接触时会产生更多的敏感和疑虑。所以，职业指导人员面对他们时一定要慎重对待，给以特殊关注指导。若处理不好，则极易丧失其对职业指导机构的信任，从而破坏了职业指导人员在就业困难群体心目中的形象。有些大龄求职者，往往不停的诉说自己的经历和苦恼，以及对现实的不满，这时，职业指导人员就要不急不躁，要耐心地倾听他们的诉说，要深入理解求职者言谈中所表达的情感和思想，并不失时机地向对方表达你的意见，以影响对方并得到反馈。
三是避免身份和地位的偏见。职业指导人员要有一个平等的心态，交谈中不要把他们当作就业困难群体，既不要从内心里看不起他们，也不要表现出过多的怜悯。工作中切忌受个人主观偏见的影响，以个人好恶去待人待事。
四是避免就业条件的偏见。作为指导人员，一定要尊重他们，接待时应主动端茶倒水，主动关心问话，从语气、身体动作上发自内心的表达出对他们的尊重。尊重是相互的，你尊重他们，他们就尊重贴近你。只有在这种相互尊重的氛围中，职业指导才会发挥最大的效果。
二、强化目标意识，确立正确的职业指导方向
就业困难群体虽然具有年龄偏高、文化偏低、技能较单一、体力较弱（或有生理残疾）、在劳动力市场中缺乏竞争力的普遍性特征，但从这一群体内部组成来看，仍然存在着许多不同的类型。职业指导人员要对你要指导的目标群体进行合理区分不同类型，根据不同类型的特点分类指导，才能做到有的放矢。
一是对无技能的“零就业家庭”成员。这类人员情况复杂，差别较大，一部分人已离开岗位多年，对市场经济无太多的了解，思想比较僵化、顽固，他们的优势是认真；另一部分人虚荣心强，好要面子，又没有技能，常年在国有大企业悠闲惯了，一般的工作瞧不上，只能是死等死守。还有的年龄偏高、文化偏低，其中有不少属于“老三届”，这些人名义上是1966～1968年的初、高中毕业生，但在校期间实际没学到什么知识就“上山下乡”了，回城安置后，知识陈旧，技能单一，难以和拥有高中以上文化的青年以及价格低廉的农村和外来劳动力竞争，生活还无着落，在贫穷与痛苦中度日，成了再就业最困难的一部分。对他们采取的职业指导办法就是以引导为主。指导这后二部分人进行观念转变，帮助他们正确认识就业压力，激发他们改变生活状态的动机，确定恰当的期望值，树立“先就业，后择业，先生存，后发展”的求职观念。同时，还要通过参观和学习再就业典型了解市场，来开阔他们的眼界，树立就业的信心。有些则推荐参加适合他们的再就业培训班，学得一技之长尽快走上工作岗位。目前，垦利县共有7乡镇和1个社区都成立了劳动保障服务所，设专人负责职业介绍和职业指导工作，2005年通过小区物业管理、家政服务、清洁卫生等公益性岗位开发安置无技能“零就业家庭”的大龄人员56名。
二是对有单一技能的“零就业家庭”成员。对“单一技能”求职者而言，他们对相应岗位的竞争是最具比较优势了，因为他的机会成本小得不能再小了。这类人员中，一部分人虽有一技之长，但市场竞争较为激烈，迟迟不能上岗，也有的是求职方式方法不当造成不能就业。我们要注意指导求职技巧，应指导求职者在求职面试时尝试表达对这一岗位的“忠诚”、“专一”上。阐明自己较年轻人有成熟的经验和对工作的专注、认真。指导人员在对用工单位推荐时，也应表达同一意思，同时与用工单位探讨人员“相对稳定”对用工单位的意义。另一部分人条件较好的求职者，往往习惯以一技之长为依据来评价工作是否适合自己，对自己没有一个明确的认识，容易忽略了个人的特殊能力，只是追求所谓工资高、劳动强度小、较原企业条件优越的新职业或者“好”工作。这样，即使实现了愿望，上岗后，也会因为个人特点与职业要求不相适宜，在竞争中遭淘汰。因此，职业指导的重点应放在提供心理测试和素质测评上。要让他们懂得，能够发挥个人职业能力的工作，就是好工作。职业指导的关键是帮助设计和调整职业发展计划。对有条件从事个体民营经济的大龄下岗失业职工，可指导他们筹集部分资金，考察一批项目进行投资，规模大的，还可以安置部分大龄下岗失业职工。我们还要对其进行管理上的指导，主要是注重提高他们经营管理的素质。
三、强化责任意识，抓好管理服务
一是掌握准确可靠的劳动力供求信息。“零就业家庭”人员的情况比较特殊，他们就业的愿望比较强烈，因此相当数量的有效市场供求信息，是职业指导人员成功的前提条件。没有相当数量的有效信息，再好的工作手段也发挥不了其应有的作用。因此职业指导人员要经常注意劳动部门劳动力市场供求变化，对适合就业困难群体人员的岗位信息和培训信息要及时登记汇总。要经常深入企业，特别是适合就业困难群体人员就业的企业，了解岗位变更和人员流动情况，掌握第一手资料，建立动态的预测分析机制。对重点企业，应建立稳定的工作联系，与他们交朋友，指导用人单位正确理解和对待困难群体的就业问题。要加强劳动力市场信息网络建设，充分利用网络共享资源，丰富信息库。职业指导人员还要与职业培训机构经常联系，并完善与之相配套的职业信息沟通收集手段，以保证培训与就业的有机结合。
对就业困难群体不同类型的划分，对采集来的信息依次分类排序，从中找出就业困难群体不同类型人员对应的用人单位信息，或就业培训信息，然后进行合理匹配。例如，打字员、园林绿化、家政等社区服务岗位适合大龄失业人员安置。对一些有用工需求但不急需的潜在的企业用工信息，职业指导人员应有针对性地引导就业困难人员参加相应岗位技能培训，然后定向安置。今年6月10日，我们在市场调查时听说市政局招聘部分清洁工、园艺工等，我们根据其工种岗位的特点，根据其技术要求较低，年龄要求没有限制招聘要求，立即把我们所掌握的“零就业家庭”成员对接起来，并取得了市政局领导的大力支持，于是有65名“零就业家庭”人员在就业和收入比较稳定的市政局获得了就业岗位，有了较稳定的收入。
二是建立跟踪服务制度。多年的无就业经历使他们的性格产生了不同程度的变异，已经经不住太多的打击，即使一点点，也会使他们的人生发生质的变化。基于这些，职业指导人员一定要与他们常联系，多谈心，与企业常来往、多沟通掌握他们的工作状况，及时为他们提供帮助。
今年9月份，我们指导人员对初步认定的180户“零就业家庭”再次进行摸底调查和上门服务，限时间、定措施，开展一对一的就业观专题教育和就业指导，对已就业的和未就业的实行“一户一册”档案管理制度，如实记录他们的接受就业援助的情况，同时采取劳动保障系统70名普通职工“一对二”党员干部“一对三” 、“一家一策”“一人一策”办法加强与“零就业家庭”的联系，一季度召开一次座谈会。并要求职工对联系情况和内容做好记录，一月一汇报，切实做到了“经常通电话、每月一家访、就业后常联系”的跟踪服务制度。
就业困难群体不是一个固定不变的结构，就其个体而言，是处在不断变化之中，在适宜条件下，弱者变强者也是很自然的，在职业指导过程中，应有动态发展的指导思想，既要看到他们目前的就业困难，又要对他们的未来充满希望。要采用对比、激励法进行指导，用成功的典型激励他们转变观念，树立积极进取，顽强拼搏，奋发向上的精神，从而使他们正视现实，调整心态，开阔视野，点燃就业希望的火种。引导他们参加、选择职业培训，为其踏上新的征程做好准备。通过对国家政策的宣传和就业形势分析，以及身边就业典型举例，帮助他们克服自卑自怜的心理障碍，树立自信心，以现实、积极的态度对待求职，实现职业指导促进就业的目的。
综上所述，有效的职业指导促进“零就业家庭”重要措施，是建立和谐社会、推进“平安山东”、“文明山东”建设的重要内容，强化职业指导人员服务、目标、责任意识对指导“零就业家庭”成员的就业成功率具有决定性作用。

行政法学新发展
??浅谈《行政复议条例》的先进性与缺陷

钟鸣

摘要：《中华人民共和国行政复议条例》（下称《行政复议条例》）已经于2007年5月23日国务院第177次常务会议通过，并于2007年8月1日起正式施行。刚实施的《行政复议条例》在篇章结构上借鉴了多部行政法律法规，尽管仍存在一些不足之处，但无疑是行政法学发展史上新的里程碑。本文中，笔者将会对《行政复议条例》中存在的先进性与不足进行讨论和评析。
关键词：行政复议条例 先进性 缺陷


一、引言
在展开文章之前，先对行政复议的概念进行回顾：当公民、法人或其他组织认为行政执法主体（政府或其工作部门或法律、法规授权的组织等）的具体行政行为侵犯了自己的合法权益时，可以依照法定程序向其上级行政机关提出申请，上级行政机关受理申请后，对该具体行政行为依法复查并做出决定，这种行政活动就是行政复议。由此定义，我们可以得出，行政复议是一种保护公民、法人或其他组织合法权益的重要法律途径，同时也是行政机关内部纠错的一种层级监督制度。行政复议具有准司法性质，即为行政机关对行政主体与行政管理相对人或相关人之间的行政纠纷进行裁决的活动。同行政诉讼制度相比，行政复议具有受案范围广、审查内容全面、方便快捷、不收取任何费用等特点，而且绝大多数情况下，申请人对行政复议结果不满的，仍有权向人民法院提出行政诉讼。
在充分认识了解行政复议的概念和作用后，我们开始分步审视《行政复议条例》。
二、《行政复议条例》具备的先进性
（一）在行政复议的申请人的资格范围扩大和日趋规范
对行政复议中的当事人之一的申请人的资格认定上，《行政复议条例》吸收了2000年由最高人民法院颁布的《关于执行若干解释》（下称“司法解释”）中第14、18条及第49条第3款，进一步补充说明对《中华人民共和国行政复议法》（下称《行政复议法》）中“其他组织”的具体内容和指定范围。这样一来，对保障非法人、公民的其他组织在不服某项具体行政行为时可以名正言顺地向做出该行政行为的行政机关的上级行政机关申请复议，从而有效地保护自己的合法权益。然而，《行政复议条例》第9条第3款“第三人不参加行政复议，不影响行政复议案件的审理”这一观点的提出，相较于司法解释第49条第3款“第三人经司法传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭，不影响案件审理”而言，是一种程序上的倒退，特别是在与第三人合法利益密切相关的案件中，在第三人由于法庭或者事实许可的合理原因不参加行政复议的情况下，我认为，审理案件必须思考到可能对第三人不利的结果，并通过程序保护第三人的利益。
（二）不按规定做出批准决定的行政机关成为行政复议的别申请人，须承担相应的责任
《行政复议条例》第13条和第14条针对我国国情中许多具体行政行为可能有下级行政机关依照法律法规、规章规定经上级行政机关批准作出的，因此由该行政行为引起的行政纠纷，批准机关科被列为被申请人，需要承担相应的责任。我认为，第13条反映出一种责任落实制的趋势，使得一些未能依法行政或是不法行政的行政机关受到一定的约束，从制度上约束行政机关依法行政，杜绝可能存在的陋习。
（三）行政复议期限有了明确的规定
在《行政复议条例》中第9条第1款仅规定了行政复议申请期限的计算，而在《行政复议条例》第15条第1款则利用第（1）至（6）项对此做出了具体的说明和补充，给具体操作制定了一个明确的办案模式。同时在《行政复议条例》第15条第2款中，点出了行政机关作出具体行政行为但未依法项有关公民、法人或其他组织有效送达时须承担行政复议不利后果，即视为该公民、法人或其他组织不知道该具体行政行为。从这里，可以明确得出：依程序执法的理念在我国已经上升到新的高度，尤其身为国家机器的行政机关在执法方面必须严格遵循法律、法规、规章制度办案，而不能随意行政、违法行政，从而保障了具体行政行为的合法有效性的提高。
（四）行政复议提出的形式更加现代化，符合社会发展需要
《行政复议条例》第18条第2款中“有条件的行政复议机构可以接受以电子行驶提出的行政复议申请”，由此可以反映出，我国行政现代化有比较大的提高，益发符合时代发展和公众的需要。
（五）增加了对《行政复议法》条文的补充，减少了原条文中存在重叠分工不明的情形
如《行政复议条例》中第28条即是针对《行政复议法》第28条第（3）项的四种情况的补充。
（六）调解被引入行政复议
《行政复议条例》第50条反映出将调解引入行政复议的趋势，同时针对由行政机关依法行使的自由裁量权、当事人之间的行政赔偿或者行政补偿引发的纠纷的情况，允许行政机关可以按照自愿合法原则进行调解。这个新发展存在两种情况，有利的一面在于更易于解决上述引发的纠纷，从而使当事人主观愿望可以较大实现和满足；然而不利的一面则是留下了缺口，行政复议机关未必能作出公平合理的调解，可能对行政相对人不利。
（七）将保障人权的基本原则第一次完整地引入行政法领域
相较于2000年行政司法解释中不加重对原告的处罚处在了例外情况，《行政复议条例》的第51条将利害关系人同为原告这一情形排除，从而更好地保护相对人依法获得的救济权利的实现。
（八）设立的行政复议指导和监督体系
设立的行政复议指导和监督体系，从行政机关内部保证具体行政行为以合法、合理的形式实施，其中《行政复议条例》第55条至59条明确的构建了一个完善的汇报和备案制度。
三、《行政复议条例》存在的缺陷
尽管《行政复议条例》的实施明显带有较大的进步，但仍存在了一系列的不足，使得《行政复议条例》留有急待完善的地方：
（一）政府的公权力有扩大的趋势
政府的公权力在《行政复议条例》中有扩大的趋势，该趋势极可能导致因与《行政复议法》这一上位法发生冲突而被撤销。《行政复议条例》第24条与《行政复议法》第12条第2款极有可能发生上面所述的冲突。在《行政复议法》中明确规定行政相对人对海关、金融、外活管理、国家安全机关的具体行政行为不服，只能项其上一级主管部门提出复议申请。然而在《行政复议条例》的第24条中却规定“申请人对国务院批准实行省以下垂直领导的部门作出的具体行政行为不服的，可以选择项该部门的本级人民政府或者上一级主管部门申请行政复议”。我认为，这两条法律法规明显发生了冲突，而引出一个窘境：当申请人因对某省一下垂直领导的部门（如市国税局）作出的具体行政行为不服时，向市政府提出申请，而市政府作出的复议决定使市国税局不服而以《行政复议法》第12条第2款提出申诉，致使该复议决定无效撤回，那市政府的威信何在？《行政复议条例》的卫星也不覆存在。而这种情况反之亦然。因此，我强烈认为应对《行政复议条例》第24条第1款进行修改，将缺口补上，以维护国家政府和法律的尊严和威信。
（二）部分条文对行政相对人的人身保护明显留下缺口
部分条文对行政相对人的人身保护明显留下缺口，这对申请人的人身保护十分不利，例如《行政复议条例》第42条第1款第（5）项，即申请人对行政拘留或限制人身自由的行政强制措施不服申请行政复议后，因申请人同一违法行为涉嫌犯罪，该行政拘留或限制人身自由的行政强制措施变更为刑事拘留的，行政复议终止。这种情况，很可能促使行政主体（被申请人）与公检机关达成联盟，做出对行政相对人不利的举措。因此，建议删除这一条或附条件保留，从而确保行政相对人的合法权益不受侵华，从侧面维护国家法律的尊严。
四、结语
最后，我认为，新实施的《行政复议条例》在行政法学上无疑市一座新的里程碑，引入了新的理念、思想，将我国行政法学推向一个新的发展空间。同时，其留下的缺口，不足之处也引起我们的关注，期待其涉及人权保障的方面有待加强。

参考资料：
1、2007年8月1日正式实施的《中华人民共和国行政复议条例》
2、1999年4月49日通过的《中华人民共和国行政复议法》
3、2000年由最高人民法院颁布的《关于执行若干解释》
4、1989年4月4日通过的《中华人民共和国行政诉讼法》