WTO与审判模式重构的设想
尚建顺
内容摘要：本文从我国加入WTO，对审判提出了更高的要求入手，对照分析了我国不适应加入WTO的情况，阐明了法院能够通过自身改革而避免非法干涉，真正实现司法公正，适应入世要求的最有效途径，即重构审判模式和审判程序，建立起“隔离式”审判模式。同时论述了应树立的新观念和应正确理顺的关系。
主题词：WTO挑战 法制环境现状 司法新观念 理顺关系
一、中国加入WTO对法院审判提出了新挑战
中国已经加入WTO，WTO规则的运行背景是法治经济，法治经济离不开法院的审判。中国入世后，必须格守WTO规则，法院也须按WTO规则进行审判。司法程序国际化，导致中国加入WTO对法院审判提出了更高的要求。审判最高目标是公正，其最根本的保障是“司法独立”。西方的司法程序是建立在“三权分立”基础之上的，而三权分立不适合我国的国情，我国的基本原则是在党的领导之下。中国特有的国情，现有的政治、经济体制，决定了中国的司法体制在短时期内不会在根本上接近于WTO组织大多数成员国的司法模式。中国现有的审判模式，不符合入世的要求。入世对中国直接产生影响的是审判模式的重新构建。只有建立起即符合我国国情，又满足于入世要求的正当审判程序，才能真正实现社会正义，适应入世对我国法院审判的挑战。重构中国的审判模式，改革完善审判程序，树立新观念，正确处理各种关系势在必行。
二、中国现行难以适合WTO的不良状况
（一）没有形成“法律至上”的理念，法律意识严重滞后
不同的文化造就了不同的法律，也支持着不同的法律文化观。中西文化的差异酿就了两种不同的法律，也导致了两种相差甚远的法律在社会中的地位观。在西方，“法律至上”渗透于论理文化和法律文化的根底中；而在中国，法律只是执行论理、政策的一种工具，难以是一种独立的实体价值系统，难以形成至上的地位。在西方，崇尚法律至上，而法院被视为法律帝国的首都，法官是帝国的王候；而在中国，法院往往被视为政府的一个职能部门，是为政府服务的从属机构。在西方国家，法律一旦被权力主体所制定，则任何权利与权威应无条件地服从这种法律的权威，人们也习惯于绝对遵守；而在中国，几千年的封建专制，使人们更习惯于“人治”，虽然已经提出“依法治国”，但个人崇拜，以权代法、以权压法的现象时有发生，特别是这种与西方国家格格不入的“权力控制”社会现象被人们轻易接受，习以为常。我国的法律意识严重滞后，不适应加入WTO的要求。
（二）对法院的领导、监督、制约机制存在多元化
虽然法律规定法院依法独立审判，但由于“权力控制”论被普遍接受，非法干涉审判难以被作为违法，法官没有保障机制，从而使独立审判难以落到实处。在实践中出现许多单位干预审判，更主要的是这种干预是代表单位还是代表个人难以分清。在我国不但强调各司其职，还过于强调的是互相配合、互相监督、互相制约，结果是职责不分。现在对法院具有考核、监督职责的单位越来越多，像行政单位一样对法院予以工作安排、监督、考核，使法院使去了独立审判的客观存在条件。难怪某国大法官到我国法院考察时，当我国法官把自觉接受社会监督作为经验介绍时，外国法官感到不理解，对中国法院在那么多单位的监督、约束下进行审判，能否做到公正，产生怀疑。
（三）财权、人事权受到制约
中国法院机构设置是按行政区划，由于法院是在本地党委领导下，对本地的人大及其常委会负责，因此办理跨地区的案件时，就有可能主要从本地区的狭隘利益出发，影响了法院办案以法律为准绳的基本原则。法律明确规定法院审判不受行政机关干预，并且还有权通过行政诉讼对具体的行政行为进行司法审查，但是现行的各级法院的财权都是由同级政府的财政部门领导，经费支出由地方政府决定，甚至于在审判中收取的应用于审判的诉讼费用也被越来越多的压榨、侵占。在经济上不能独立，这使地方政府有干预审判的条件，从而使统一的审判权被行政区域分割开，法院变成纯粹为地方服务的另一种意义上的“地方法院”。物质决定意识，西方国家的法院很少有为经费而发愁的，而中国法院还在为基础建设而忙碌，还在大力倡导以工作促建设。
法官应是社会的精英，我国法院还存在人员配备相对不足，以及部分人员素质不高的情况。前几年由于进人把关不严，从而使部分素质不高的人员进入到法院，同时由于出口不畅，按资排辈问题严重，有些实际上早已不适应现代审判需要的人员仍然从事审判工作，从而严重影响了法院的整体素质提高。对优秀人员的录用、对不合格人员的调离，调配权不是法院所能决定的。我国法官的素质整体状况，经济条件的困窘，与加入WTO要求相差甚远。
（四）审判模式和程序难保司法公正
马克思曾讲过，法官除了法律，就没有别的上司。法官履行其职权所有权利和义务都来源于法律，在审判中只应服从于法律，而不应屈从于其他任何组织或者个人的指令或意志。由于传统的“官本位”的影响和“行政式”审判管理模式，造成审判中还存在大量的非理性意见对审判的非法干涉，合法审判组织的职能被弱化。表现在，（1）法院审判委员会职权范围不够明确具体，其决议具体审判组织应当执行，造成审委会权力的无限膨胀，而对审委会各委员的申请回避难以落实。（2）有的法院还实行院长、庭长的事先审查，审理后的签发制度，把案件的最终决定权不放在合法的审判组织处。由于每名法官的使用，领导起着直接的决定作用，致使领导的意见对案件的处理结果至关重要，从而造成权责不明和有时的滥用职权，造成裁判不公。（3）上下级法院之间的关系是监督关系，并不是领导关系，但现在法院的工作主要是由上级法院考核，这就难免造成一审法院在审理案件时要考虑到上级法院下一步的考核，过多地考虑上级法院的倾向性意见，使两审终审制流于形式。
审判程序启动及审判组织构成存在问题。在实践中，由于审判力量的不足，许多案情复杂、争议大的案件使用简易程序进行了审理，从而难保案件的质量。审判长在合议庭中起着重要的作用，审判长能否胜任，决定了诉讼是否合法有序进行。法律规定合议庭的审判长由院长或者庭长指定审判员一人担任，院长或者庭长参加审判时，由院长或者庭长担任。审判长、独任审判员的选任，目的就是让熟悉法律的人在审判中担任审判长、独任审判员。但是在审判长、独任审判员选任中，院长、庭长没有参选，在现实中，难保这些人都懂法律。在“法盲领导”的指挥下，合议庭不会发挥好应有作用。
审判庭和人员相对固定，审判法官缺乏封闭管理。有时案件还未起诉到法院，当事人对那个审判庭或那些法官办他的案子已做到心中有数，便开始着手跑关系。法官不是生活在真空之中，在开放性的复杂人际关系中，当事人很容易找到对办案人员有影响力的人进行“打招呼”。司法不公，与外界的非法干涉，行贿成本过低有直接的关系。而造成这两方面原因的形成，与没有真正断绝承办人与当事人或其关系人单独接触的渠道有直接的关系，法律所禁止的承办人不能单独接触一方当事人形同虚设。现实诉讼中，对于法律规定幅度内的利益争夺，在某种程度上就是当事人在诉讼中社会关系的显示和较量。
法官从事的辅助性审判工作过多。现在案件的勘验、调查、法庭审理、裁判往往由同一审判组织的人员办理，在这些具体非审判工作操作中，由于法官的直接介入，当事人的态度等因素，难免造成法官的先入为主，致使在裁判中难免带有一定的感情色彩，影响了案件的公正裁判。这种操作程序，也会给当事人产生一定的影响，在一些工作细节中，由于法官工作方法的不当，造成一方当事人误认为法官偏袒对方，产生对是否能公正裁判的怀疑。
无论是司法观念、领导体制、财政人事权、还是审判模式和审判程序，这些都直接导致法院难以保持中立，从而导致司法不公，这严重影响了我国在加入WTO后的正常审判进行。现在非法干涉审判有大量存在的渠道和条件，造成难以克服的地方保护主义，从而破坏了法律的统一性。如果地方保护主义不解决，国民待遇原则就会遭受破坏，从而引发国家间的贸易争端。法院作为争议的最终解决机关，必须确保法律、法规的统一使用。司法公正必须增强司法的独立性，不仅确保法院的依法独立审判，也要确立法官的独立审判，这与我国的政治、经济体制产生了矛盾。法院能否通过内部改革，克服以上障碍，以适应加入WTO，是每名法官应该思考的问题。
三、重构审判模式及审判程序的思考
我国的审判改革由来已久，取得了一定成绩，但仍令人失望，没有取得预期的显著效果，改革仍在探索进行之中，这与我国特殊的政治体制和自古为礼仪之邦，法官的低收入是截然分不开的。法律及其具体实施规程是“依法治国”的根本保障，应具有一定的稳定性，不应长时期处于不稳定的改革之中，经常性的司法改革状态不适应我国加入WTO的要求，这种经常的变动使WTO成员对我国司法规定不了解，难以适应，从而入世后使我国在各方面处于被动，也容易遭受外国的指责。历次的审判改革均是法院自身从内部进行的，不能从政治、经济体制方面着手，更不能在根本上触动人们对司法的观念，不过是在程序上的一种“修修补补”。
司法公正，关键是否有公正的程序和严厉的制约措施。笔者认为，在当前状况下，法院能够通自身改革，达到避免各渠道的非法干涉，真正实现司法公正又不落“不服从领导”之嫌的有效途径，可以从以下方面着手进行。
（一）建立“隔离式”审判模式
所谓“隔离式”审判模式，是指案件在审理、裁判程序中，审理裁判法官与当事人或其关系人完全隔离，没有单独接触机会的审判制度。
法律已经明确规定承办人不得单独接触一方当事人，在实践中操作好，笔者认为这将这是法院改革的突破口。首先要设立专门的接访人员，对当事人的起诉进行必要的审查和指导，由立案法官对起诉进行审查，符合立案条件的进行立案，安排专门人员予以送达起诉书等；然后初步根据案件标的、可能存在争议的大小或案件难易程度，转由庭前准备程序的独任庭或合议庭，进行庭审前的准备工作，通过当事人到庭，对双方证据的可采性以及证据的展示或交换问题进行庭前会议或预备庭。在案件事实清楚，双方争议不大的情况下，能即时处理完毕的，作出即时处理。另外，庭前准备庭法官要根据当事人的申请，及时安排专门的人员予以办理诉讼保全等事项；对案情复杂、双方争议大的案件，或者当事人不同意调解的案件，经过庭前预备庭初步处理后，不能调解结案的，庭前准备庭根据所掌握的案件情况，决定适用简易程序或者普通程序，转由审理裁判程序的法官对案件进行审理，作出判决；判决生效后，转由执行局执行。
要通过严格的选任，使符合条件的优秀法官担任立案法官、庭前准备庭法官、审理裁判法官。庭前准备庭法官、审理裁判法官不确定在某一庭室，在处理案件时随机抽选组合，一切诉讼活动以审理、裁判法官为中心，以为审理裁判法官对案件进行顺利审理和裁判做准备。由于实行随机组合审理裁判庭，在开庭前审理裁判法官对案件事实、证据丝毫不知，全部予以当庭陈述、举证，避免了现行审判模式中容易发生的先入为主。确定好审理、裁判法官后，立即使其与外界相对隔离，在作出实体裁判前不能单独会见他人，不能与外界联系，一切活动全部在专门的监督制约机构监督之下。审理裁判期间，审理裁判法官可以查阅资料、法律规定，甚至可以向专门的咨询委员会咨询有关的法律问题，期间需要的调查、保全等诉讼活动，由审理裁判法官安排另设的专门保证机构予以办理。这种审判法官与外界相对隔离的状况，到作出实体判决时止。
（二）增设庭前准备程序
以实现司法公正为目标，应把审判权进一步分化，在现有的立案、审判、执行的基础上，在庭审前单独增设专门的庭前准备程序，由专门的审前预备庭进行庭审前的各项准备工作。建立起（1）接诉审查、立案——（2）审前准备程序、审前预备庭对案件进行初步调解等处理 ——（3）审理、裁判——（4）执行的审判流程管理新程序。
（三）对法官进行合理分流，分类管理
在增设庭前准备程序的基础上，对法官进行合理分流，不同的法官实行不同的管理机制。由于立案不是实质的审判程序，不能决定案件裁判结果，对于立案法官可以进行“开放式”管理，以便于法院更好地主动、积极为社会提供司法服务。审前准备程序法官的行为是为审理、裁判打基础，但其活动受到当事人意志的左右，并不能完全决定裁判结果，当事人是否同意调解及调解结果完全取决于当事人自己意志，对于庭前准备庭法官可以实行相对“隔离”的管理方式，不能单独私下接触一方当事人。对于审理、裁判程序中的法官实施严格的“隔离式”管理，以利于审理的依法进行和裁判结果的公正作出。
（四）取消案件审批制，还权给合法审判组织
审判的特点是以事实为根据，以法律为准绳，对案件进行层层审批，致使审判搀杂着浓厚的“行政式”管理因素，这种管理模式存在巨大弊端，与现代审判相背离。取消“行政式”审判管理模式，还权给合法审判主体，是司法改革的大势所趋。建立“隔离式”审判模式，在法院内部需要建立的管理机制是取消案件审批制，还权给法定审判组织。
四、必须树立司法新观念，正确理顺几种关系
（一）树立法律至上、法官独立的观念
加入WTO必须树立法律至上、法官独立的观念。现在人们没有真正认识到法律的重要性，同时普遍认为法律只是规定了法院依法独立审判，并没有规定合议庭、独任审判员独立审判，把法院独立和法官独立对立起来，从而给非法干涉审判找到了解释，成为有关主体侵犯依法审判的理由。法官是法院审判的具体操作者，他们不能独立，就谈不上法院的依法独立审判。依法贯彻法院的独立审判，必须树立审判组织和法官独立审判的新观念。
（二）正确理顺处理好的几种关系
加入WTO，法院必须改变当前的“行政式”管理模式。首先，理顺合议庭与院长、庭长的关系。院长、庭长是一种行政职务，并不是审判组织，院长、庭长对工作的组织、协调、指导、监督职责不能被异化为对案件审判的决定权。对法官的考核，应当全面、具体，建立动态考核办法，主要考核法官是否忠实于法律。其次，要理顺合议庭、独任庭与审判委员会的关系。合议庭任何成员，都可以在认为自己的重大意见正确，而不被其他成员接受时，有权提请院长决定是否由审委会讨论，因为在现实中，有时会出现合议庭成员联合而否定少数正确意见的现象；审委会在讨论案件时，全部合议庭成员都应列席，可以发表意见，防止以偏盖全；审判委员会的主持人，特别是院长应当最后发表意见，避免产生对其他人的影响和误导；审判庭对审委会的讨论结论，认为不正确时，可以提请复议；审委会讨论案件，应当遵守少数服从多数的规定，并且必须通过全体委员的过半数，才能通过讨论结论。逐步改变审委会意见审判庭应当执行的规定。第三，要理顺合议庭同上级法院的关系。上下级法院之间的关系本是监督关系，并不是领导关系，上级法院对下级法院进行考核，影响了下级法院独立审判权的实现，应当取消。第四，要理顺审判组织同人大的关系。司法机关由人大产生，对人大负责，受人大监督，缺乏明确的操作规程。有人把它理解为上下级隶属、从属关系，这是错误的。对人大负责，就是要对人民负责、对法律负责，决不是上下级隶属关系的负责。
（三）建立起严格的保障、制约机制
法官应当是社会的精英，特别是加入WTO更是对法官提出了高层次的要求。首先经过严格的考试、考核，使优秀的人才担任法官职务，平时也要对法官加强业务培训，使他们能够及时掌握新的法律知识。其次，通过放权并辅之以严格的监督制约措施，来增强法官的责任感；没有法定原因，不经过法定程序，不能随便取消法官的办案资格或者调离审判岗位；法官的工资待遇不应低于其他有的单位。再次，建立专门的惩戒机构，加大奖惩力度，对于严格依法办案的法官，要提拨使用，或给于物质奖励；对于经查实不是出于法律认识偏差，而是故意违背法律规定进行审判的，要进行严厉的惩处，取消法官资格或者调离法院，直至追究刑事责任。
WTO给中国法院带来了机遇，也带来了挑战，法院只有加大改革力度，尽快建立起适应形式需要的审判新模式，更新观念，正确处理好各种关系，才能适应我国加入WTO的形式。
国家计委、城乡建设环境保护部、劳动人事部、中国人民建设银行关于印发《基本建设项目投资包干责任制办法》的通知
国家计委 城乡建设环境保护部
国家计委、城乡建设环境保护部、劳动人事部、中国人民建设银行关于印发《基本建设项目投资包干责任制办法》的通知
国家计委、城乡建设环境保护部、劳动人事部、中国人民建设银行
《基本建设项目包干经济责任制试行办法》于1983年3月国家计委、经委、劳动人事部和建设银行联名以计基［1983］261号文下发试行，在今年六月召开的全国建筑业和基本建设管理体制改革座谈会上，根据一年多来的试点经验，又讲行了认真的讨论和修改。现将修改后
的《基本建设项目投资包干责任制办法》，作为正式办法、印发你们，请结合本部门、本地区的具体情况，认真贯彻执行。
附：基本建设项目投资包干责任制办法
第一章 总 则
第一条 为了克服基本建设敞口花钱，吃“大锅饭”的弊病，划清建设单位和国家（包括项目主管部门）的关系，调动各方面的积极性，缩短建设工期，保证工程质量，降低工程造价，提高投资效益，特制定本办法。
第二条 建设项目投资包干责任制，是指建设单位对国家计划确定的建设项目按建设规模、投资总额、建设工期、工程质量和材料消耗包干，实行责、权、利相结合的经营管理责任制，是基本建设管理的一项重大改革。所有基本建设项目都要积极创造条件，实行投资包干责任制。
第三条 实行投资包干的项目，必须按基本建设程序办事，要有经过批准的设计文件，并列入部门、地区基本建设投资计划。
第四条 实行建设项目投资包干责任制，必须遵守国家法律，执行国家计划和方针政策，正确处理国家利益，集体利益和个人利益三者之间的关系，切实贯彻按劳分配的原则。
第五条 各级主管部门应加强对包干工作的领导。按革命化、知识化、专业化、年轻化的要求，选拔懂业务、善管理的人员组成建设单位的领导班子，并保持稳定，对工程建设包干负责到底。
第六条 实行建设项目投资包干责任制的有关各方，要通过协议或合同，明确规定包保的内容、条件、责任和经济权益，紧密配合，互相协作，共同完成包干任务。
第二章 包干形式
第七条 根据建设项目的特点和具体条件，可采取不同的包干形式，如：建设单位对项目主管部门包干；工程承包公司接受项目主管部门或建设单位的委托，实行包干；施工单位接受项目主管部门或建设单位的委托，实行包干；下级主管部门对上级主管部门包干。
第八条 实行建设项目投资包干责任制，不论采取哪种包干形式，有条件的工程项目，都要实行招标，择优选择有关承包单位；尚未推行招标承包制的工程项目，也要与有关单位签订承包合同，层层落实，不得敞口。
第三章 包干内容
第九条 建设项目的总承包单位一般应对以下几方面的主要内容进行包干。
1、包投资。以批准的设计概算或修正概算确定的投资额为准。根据具体情况，分别采取设计概算包干、新增单位生产能力造价包干或平方米建筑造价包干。
2、包工期。以国家计划或上级主管部门确定的合理工期为准。
3、包质量。以有关的技术标准、规范以及设计要求的工程质量标准为准。
4、包主要材料用量。以设计文件规定的主要材料用量清单、或包、保双方商定的主要材料清单为准。
5、包形成综合生产能力。工业项目要按设计规定，把主体工程、配套工程、“三废”治理工程同时建成，按规定的建设规模形成综合生产能力。非工业项目要包建成合格交付使用。
第十条 建设项目的主管部门一般应保证下列主要建设条件。
1、保建设资金。按确定的建设总进度和包干投资总额保证连续建设所需的资金。
2、保设备、材料。按主要物资用量清单和建设进度，在包干指标的范围内组织资源，保证供应，或委托物资配套承包公司和设备成套公司承包供应，也可把物资分配指标划转给包建单位，由包建单位订货采购。
3、保外部配套条件。妥善安排供电、供水、通讯、交通运输等外部配套条件。
4、保生产定员配备。按设计定员和生产准备进度，及时申请核拨生产人员劳动指标。
5、保工业项目投料试车所需的原料、燃料供应等。
第十一条 包干指标确定后，一般不得变动，如遇下列特殊情况，可调整包干指标。①资料、水文地质、工程地质情况有重大变化，引起建设方案变动；②人力不可抗拒的各种自然灾害，造成重大损失；③国家统一调整价格，引起概算有重大变化；④国家计划有重大调整；⑤设计有重
大修改。
第四章 权益和奖罚
第十二条 建设项目总承包单位在包干投资总额范围内，有权根据工程进度对单项工程的资金使用进行统筹安排，不受年度的限制。
第十三条 建设项目由工程承包公司或施工单位实行投资包干后节余的投资，全部作为企业收入。国家预算内拨款改贷款的投资和银行贷款安排的建设项目，由建设单位负责还款的。包干节余的投资，全部留给建设单位，其中百分之五十用于归还贷款；建设单位不负责还款的，包干节
余的投资，留成百分之五十，其余交给还款单位，用于归还贷款，国家拨款改贷款的投资经国家批准豁免还款的建设项目。建设单位的包干节余投资上交财政百分之二十，上交主管部门百分之三十，留成百分之五十。小型项目节余额不大的，与开户建设银行协商后报主管部门批准，可以提
高留成比例或金额留成。留成部分一般应按“六·二·二”的比例分别作为生产发展基金，集体福利基金和职工分成收入。
第十四条 建设工期长的项目，其单项工程竣工后有节余的，可按竣工决算预提一部分。
第十五条 建设单位包干节余中用于职工个人的分成收入，应按贡献大小进行分配，不拉平、不封顶。用包干节余资金建造职工住宅和集体福利设施等，因已包括在建设项目总投资内，可不计入自筹基建控制指标。
第十六条 建设项目总承包单位完成包干任务后按材料消耗定额节余的物资，除本单位需要留用的以外，由项目主管部门会同物资管理部门作价收购或处理：由施工单位实行包工包料的建设项目的节余物资，归施工单位所有。引进成套设备项目节余的进口材料，由建设单位和施工单位
协商分成。
第十七条 建设项目经主管部门批准，提前投产期间实现的利润，由生产筹建单位和项目承包单位分成。
第十八条 承担包干项目设计任务的勘察设计单位，设计质量优，能按时或提前交付设计资料和图纸，配合现场施工好，对缩短工期、降低造价有显著成绩的，可由总承包单位从建设项目的包干节余中给予一定的奖励。
第十九条 “包”，“保”双方没有履行协议或合同，造成建设项目工期拖长，质量低劣，超过投资包干指标，其损失由责任方负责，需要增加的投资和其他费用国家不再承担。给国家造成重大损失的，要追究失职人员的法律责任。
第五章 包干条款的检查
第二十条 签订包干协议或合同的双方必须严格履行协议和合同条款，在工程建设过程中要经常监督、检查包干协议的执行情况，发现问题应及时协商解决，协商不能解决的，应提请有关部门仲裁。
第二十一条 工程建成后，应按国家有关规定，及时组织竣工验收，总结建议经验，结束有关包干事宜。
第六章 附 则
第二十二条 国务院各部门，各省、自治区、直辖市计（建）委要加强对这项工作的监督检查，同时要建立健全统计制度，加强定额管理。
第二十三条 国务院各部门、各省、自治区、直辖市可根据办法，结合本部门、本地区的具体情况制定实施细则，并报国家计委备案。
第二十四条 本办法下达前已经签订包干协议或合同的，仍按原订协议或合同执行。
1984年9月29日
