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应该设立奸淫幼女罪/林号兵

作者:法律资料网 时间:2024-07-02 14:14:29  浏览:8869   来源:法律资料网
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应该设立奸淫幼女罪
—— 评法释[2002]7号司法解释

长春铁路运输法院 林号兵

2002年3月15日两高下发了《关于执行〈中华人民共和国刑法〉确定罪名的补充规定》,将刑法第236条的罪名确定为强奸罪,取消了奸淫幼女罪罪名。这个司法解释的出台,违背了刑法划分不同罪名的基本原则,不利于对幼女人身权利的保护,给学术界带来了困惑,给法律实务部门执法、司法带来了混乱。应通过《刑法修正案》的形式修订刑法,单独设立奸淫幼女罪罪名。
一、奸淫幼女罪立法和司法解释中存在的问题
笔者认为,两高取消奸淫幼女罪罪名主要基于以下理由:《刑法》第236条第2款规定:奸淫不满14周岁幼女的,以强奸论,从重处罚;奸淫幼女罪与强奸罪处于同一法条,且无独立的法定刑,将奸淫幼女罪作为独立的罪名没有必要;强奸罪与奸淫幼女罪有许多貌似相同的地方,强奸罪足以涵盖奸淫幼女罪的全部内容;两高基于打击犯罪的功利性考虑,取消奸淫幼女罪罪名,有利于打击已满14周岁不满16周岁的未成年人实施的奸淫幼女犯罪。
实际上奸淫幼女罪罪名之所以在79年和97年两部刑法均予承认且适用二十余年后被取消,究其根源在于立法上的缺陷和打击已满14周岁不满16周岁的未成年人严重刑事犯罪的功利性需要。79年和97年刑法典均规定:奸淫不满十四周岁幼女的,以强奸论,从重处罚。这一规定表明奸淫幼女罪立法从源头上讲依据不足,因为“以强奸论,从重处罚”即按强奸罪对待,按强奸罪定罪,并在强奸罪的法定刑幅度内适用较重的刑罚。在学术界和实务界均认为奸淫幼女罪与强奸罪在犯罪构成上有诸多方面不同且奸淫幼女罪已作为独立罪名适用的情况下,97年刑法典仍作出上述表述是立法的一大失误,为日后取消奸淫幼女罪罪名埋下了隐患;《刑法》第17条2款采用穷尽式列举的方式仅将八种犯罪行为列入已满14周岁不满16周岁的未成年人承担刑事责任的范围,未将奸淫幼女罪囊括其中是导致奸淫幼女罪罪名被取消的直接原因。由于79年《刑法》对已满14周岁不满16周岁的未成年人承担刑事责任的范围采用列举式与总括式相结合的方式,同时辅之以司法解释,已将奸淫幼女罪囊括其中,不存在立法漏洞和放纵青少年犯罪的问题;而97年新《刑法》第17条2款对已满14周岁不满16周岁的未成年人承担刑事责任的范围采用穷尽式列举的方式,仅对8种犯罪承担刑事责任,确定的罪名范围过窄,没有涵盖司法实践中青少年实施的危害性质明显、危害后果严重的全部刑事犯罪,存在明显的漏洞。规定虽然贯彻了罪刑法定原则的明确性要求,严格控制已满14周岁不满16周岁的未成年人承担刑事责任的范围,但由于立法准备不足、对青少年犯罪及新《刑法》适用七年来形势的变化缺乏足够认识,特别是对由于近年来受黑网吧、黄色书刊宣扬的色情暴力的影响,青少年犯罪已呈日益低龄化趋势的危害性估计不足,致使这一规定在保障未成年人合法权益的同时,放纵了对青少年实施的绑架、奸淫幼女、破坏易燃易爆设备、破坏交通工具、破坏交通设施等其他司法实践中多发的严重刑事犯罪的打击,使法益受到不应有的侵害,存在明显的缺陷,奸淫幼女罪不在其中即是缺陷之一。
正是由于新《刑法》立法上存在缺陷和打击未成年人严重刑事犯罪的需要,两高意图通过司法解释的方式弥补这一缺陷。最高人民法院于2000年2月13日通过了《关于审理强奸案件有关问题的解释》,解释规定:已满14周岁不满16周岁的人,与幼女发生性关系构成犯罪的,以强奸罪定罪处罚;对与幼女发生性关系,情节轻微,尚未造成严重后果的,不认为是犯罪。这一司法解释虽然解决了14周岁至16周岁的人奸淫幼女如何定罪处罚问题,起到了打击未成年人犯罪的作用,但是又产生了新问题:一方面,两高在《关于执行〈中华人民共和国刑法〉确定罪名的规定》和《最高人民检察院关于印发〈最高人民检察院关于适用刑法分则规定的犯罪的罪名的意见〉的通知》中均将奸淫幼女罪与强奸罪并列规定,另一方面又在解释中规定已满14周岁不满16周岁的人与幼女发生性关系构成犯罪的,以强奸罪定罪处罚,而16周岁以上的人与幼女发生性关系构成犯罪的则定奸淫幼女罪。这种针对同样性质的犯罪行为根据行为人年龄区分罪名的标准显然是在立法有漏洞的情况下,通过司法解释弥补立法漏洞、实现打击青少年严重刑事犯罪的急功近利的做法,难免使司法实务部门对奸淫幼女犯罪行为的处理陷入自相矛盾的混乱境地。在立法有漏洞而司法解释又无法弥补缺陷的情况下,两高不得不再次通过司法解释的形式取消奸淫幼女罪罪名,暂时解决了问题,但同时又带来一系列影响。
奸淫幼女罪立法和司法解释存在的问题表明,由于立法机关不实施法律,预料后事很困难,立法遗漏不可避免,但是立法机关对法律条文的准确表述却超过司法机关,未给司法机关预留裁量空间,立法机关做不到的事司法机关很难弥补。立法的问题只能通过立法解决,通过司法解释的方式无法弥补立法的缺陷和漏洞,反而会破坏法治,违反罪刑法定原则,造成执法标准的不统一,带来更大的危害。正如《圣经》所言:将上帝的权力还给上帝,将恺撒的权力还给恺撒。因此,通过修改《刑法》的方式将奸淫幼女罪确立为一个独立的罪名是解决与强奸罪适用中存在问题的唯一渠道,而不是以司法解释的方式取消这一罪名将其归入强奸罪了之。
二、强奸罪与奸淫幼女罪存在本质的区别,强奸罪不能涵盖奸淫幼女罪的全部内容
由于犯罪对象不同,两罪存在着此罪与彼罪的差别:
罪名涵义不同 强奸罪与奸淫幼女罪的罪名准确概括出两罪针对不同犯罪对象实施犯罪的本质特征:强奸罪犯罪的客观方面是复合行为,暴力、胁迫或其他手段与奸淫行为应同时具备,且违背妇女意志,强奸罪罪名涵盖了强奸罪的突出特点;而奸淫幼女罪的主观方面要求行为人实施奸淫行为时对犯罪对象是否是幼女承担特殊的注意义务,即明知或可能知道被害人是幼女的构成犯罪,奸淫幼女罪罪名集中体现了法律对行为人主观方面认识因素的特殊要求。
构成要件不同 首先,主观方面的认识因素不同。强奸罪仅要求主观方面是故意,具有奸淫的故意,不要求对被害人有明确的认识;而奸淫幼女罪要求行为人主观上明知或可能知道被害人是不满14周岁的幼女,幼女作为弱势群体其自身的特殊性决定了奸淫幼女行为具有严重的社会危害性,而行为人对危害结果的认识需要通过对奸淫对象是幼女这一客观事实的认识表现出来,因此,为了对幼女进行特殊保护,刑法将奸淫幼女行为规定为犯罪之时即要求行为人实施犯罪时对被害人承担特殊的注意义务。其次,客观方面的行为不同 强奸罪客观方面要求必须使用暴力、胁迫或其他手段,而且行为必须违背妇女意志,由于已满14周岁的女性具有性自由权或性拒绝权,违背其意志应通过行为手段、意思表示、行为人与被害人的关系等证据证明;而奸淫幼女罪可以使用暴力、胁迫或其他手段,但这些手段只是从重处罚的情节,不要求行为人必须使用暴力、胁迫或其他手段,也不论被害人是否同意,而且由于不满14周岁的幼女身心发育不成熟,辨认和控制能力不足,不能理解其行为的性质和后果,为保护未成年人的利益,刑法便规定不满14周岁的幼女同意的性行为无效,即性承诺无效,法律推定违背幼女意志,无须证据证明。强奸罪以插入为既遂,奸淫幼女罪以性器官接触为既遂。再次,侵犯的客体不同 强奸罪侵犯的客体是妇女的性自由权利或者是妇女性的不可侵犯性;奸淫幼女罪表面上看侵犯了幼女的性权利,但由于幼女的生理、心理、智力等均未发育成熟,性行为会破坏她们的生长发育,势必影响她们的整个人生,因此奸淫幼女罪实质上侵犯的客体是幼女的身心健康,比侵犯妇女的性自由权利造成的后果和社会危害性要大得多。
三、取消奸淫幼女罪罪名的影响
两高以司法解释的形式开了一个不好的先例,取消奸淫幼女罪罪名,将其划入强奸罪不仅会给学术界带来理论上的混乱,而且会给实务界增加诉讼成本,甚至会从根本上动摇依据犯罪构成划分不同犯罪的基本原则。
对学术界的影响 取消奸淫幼女罪,将其归入强奸罪违背了根据不同犯罪的犯罪构成区分不同犯罪(或罪名)的基本原则。我国刑法分则主要根据犯罪行为侵害的不同的同类客体将犯罪分为十大类,而将犯罪行为确定为410余个罪名依据的是不同犯罪行为的不同犯罪构成要件,这些犯罪或主体具有特殊身份、或侵害的客体不同、或行为方式及危害程度不同、或主观方面的内容不同,否则没有必要规定为不同的罪名。以侵犯财产罪为例,职务侵占罪与盗窃罪、诈骗罪相比,都具有非法占有的目的,都侵犯公私财产权,犯罪手段也有相同之处,主要区别在于职务侵占罪的犯罪主体属于特殊主体,相应具备特殊的职务便利;而盗窃罪、诈骗罪则属于一般主体。同样道理,犯罪客体不同也会构成不同犯罪,杀人罪与投毒罪、爆炸罪、放火罪相比,主要区别在于杀人罪侵害的客体是特定人的生命权利,而投毒罪、爆炸罪、放火罪侵害的客体是不特定多数人的生命权利,正是基于此才将其分别规定在侵犯公民人身权利民主权利罪和危害公共安全罪中。而犯罪主观方面和客观方面的区别也会构成不同的犯罪,危害公共安全罪中的放火罪、决水罪、破坏交通工具罪、破坏电力设备罪等以危险方法和以破坏特殊对象危害公共安全的犯罪与过失实施上述犯罪相比,其他要件均相同,惟独犯罪主观方面的内容不同,一个是故意,另一个是过失。因犯罪客观方面不同构成不同犯罪在刑法中是最为常见的,贪污贿赂罪中的贪污、受贿、巨额财产来源不明犯罪,根本区别在于犯罪手段不同。因此,犯罪构成中任何一个要件的不同都会导致构成不同的犯罪,而奸淫幼女罪与强奸罪相比在主观、客观、客体等多方面不同的情况下,却将其划为一个罪名,显然违背刑法区分不同罪名的基本原则。
对强奸罪犯罪构成理论的影响 不论将奸淫幼女罪的犯罪构成要件作为与强奸罪相并列的构成要件,还是将其作为强奸罪的特例,必然使强奸罪的犯罪构成发生重大变化,即:强奸罪侵害的犯罪客体由单一客体变为复杂客体,既侵犯妇女的性自由权力,又侵犯幼女的身心健康;客观方面由暴力、胁迫或其他手段变为犯罪对象是妇女时,必须具备上述手段,而犯罪对象是幼女时则有上述手段与无上述手段均可成立,违背妇女意志与幼女是否同意均可成立,同一罪名针对不同犯罪对象形成插入说和接触说两个既遂标准;主观方面由故意即可变成如犯罪对象是幼女时必须明知或可能知道被害人是幼女,强奸罪犯罪构成的变化,形成了构成要件多个标准并存的局面,不得不使人产生困惑。
对实务界的影响 强奸罪犯罪构成的变化势必要求实务部门转变观念,重新认识强奸犯罪。公检法三机关在办案之初首先就应明确犯罪对象是妇女还是幼女,然后按照不同的犯罪构成要件办理案件并承担不同的举证责任。如在强奸妇女案中,办案部门主要证明行为人以暴力、胁迫或其他手段实施奸淫和违背妇女意志等事实,而在奸淫幼女案中则主要证明行为人明知或可能知道被害人是不满14周岁的幼女及奸淫行为,针对同一罪名的不同证据要求会使相应的实务部门承担更多的注意义务,也会增加诉讼成本。
四、保留奸淫幼女罪罪名的意义及如何保留
不满十四周岁的幼女与成年妇女相比,自我防卫能力更弱,尤其需要刑法的特殊保护,而设立独立的罪名、严格行为人的刑事责任、提高法定刑,以此惩治实施犯罪的行为人,震慑企图实施犯罪的行为人是保护幼女身心健康的最佳途径,惟有此才能体现出法律的公平和公正。奸淫幼女罪虽然作为一个独立的罪名在现行刑法典中法律依据先天不足,但是其作为独立的罪名已经存在20余年,并在保护幼女身心健康方面发挥了应有的作用,其犯罪构成的特殊性已得到学术界和司法实务部门的认同,即使作为独立的罪名有缺陷也完全可以通过立法加以完善;如取消这一罪名,代之以强奸罪虽然暂时解决了法律适用中的问题,但是随之而来的给学术界和实务界带来的负面影响同样存在,我们只能选择一个缺陷相对少的解决方式;同样,取消奸淫幼女罪罪名也会付出代价,依据犯罪构成理论区分不同罪名的标准受到挑战,使几十年研究出来的理论成果受到损害,这也是得不偿失的。
针对特殊犯罪对象设立单独罪名是刑法的一个特点,体现出对特殊法益的特殊保护。如危害公共安全罪中的破坏电力设备罪、破坏交通设施罪就体现了对特定公用设施的特殊保护,侵犯公民人身权利、民主权利罪中的猥亵儿童罪与强制猥亵、侮辱妇女罪同时并存和嫖宿幼女罪、引诱幼女卖淫罪的设立均体现了对儿童身心健康权利的保护,收买被拐卖的妇女、儿童罪和聚众阻碍解救被收买的妇女、儿童罪以及拐骗儿童罪的设立体现了国家对妇女和儿童人身自由权利的保护,而不解救和阻碍解救被拐卖、绑架妇女、儿童罪则从反面体现国家工作人员未尽对妇女和儿童的特殊保护职责应承担的刑事责任,可是这一特点为什么对最需要设立单独罪名保护的奸淫幼女犯罪例外呢?很难让人理解。
从司法实践的实际需要来看,设立单独罪名是必要的,因为奸淫幼女罪是强奸罪无法替代的,这也正是两高在现行刑法典中将奸淫幼女罪作为独立罪名立法依据不充分的情况下,仍然确立奸淫幼女罪罪名的动机。同时,高法在以司法解释的形式确立和取消奸淫幼女罪罪名后,又分别于2000年2月13日、2003年1月8日下发了两个有关奸淫幼女犯罪的司法解释,进一步明确奸淫幼女犯罪的突出特点,加强对幼女的特殊保护,甚至对幼女保护到了无以复加的极端程度,以至引发了法学界一场轰轰烈烈的刑法严格责任的大讨论,也说明奸淫幼女罪具有特殊性,设立单独罪名是司法实践的需要。
笔者认为,全国人大常委会应在适当的时机通过颁布《刑法修正案》的形式修改《刑法》第236条2款、3款,取消"奸淫不满十四周岁幼女,以强奸论,从重处罚"的规定,将第3款有关奸淫幼女的内容从强奸罪中剥离出来,设立单独的条款和法定刑专门规定奸淫幼女罪,同时应在总结刑法实施20余年来青少年犯罪规律的基础上,结合近年来青少年犯罪的新特点修改《刑法》第17条2款,将奸淫幼女、绑架、破坏易燃易爆设备、破坏交通工具、破坏交通设施等其他司法实践中多发的严重刑事犯罪囊括其中;两高随后应通过清理司法解释和文件的形式废止包括取消奸淫幼女罪罪名在内的与立法相冲突的奸淫幼女罪的司法解释。这样不仅在立法上使奸淫幼女罪作为独立的罪名有一个明确的法律依据,使特定对象的特殊法益得到保护,而且为司法部门将保护幼女身心健康的法律责任落到实处创造了条件。
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江西省行政执法监督条例

江西省人大常委会


江西省行政执法监督条例
江西省人大常委会


(1995年8月30日江西省第八届人民代表大会常务委员会第十七次会议通过 1995年10月1日起施行)

目 录

第一章 总 则
第二章 监督工作制度
第三章 法律责任
第四章 附 则

第一章 总 则
第一条 为加强和完善行政执法监督工作,促进行政机关依法行政,根据国家有关法律、法规的规定,结合本省实际,制定本条例。
第二条 各级人民政府(包括地区行政公署,下同)对本级行政执法部门及其工作人员,上级人民政府及其行政执法部门对下级人民政府及其行政执法部门,实施行政执法监督,必须遵守本条例。
行政监察机关对行政执法工作的监督,国家法律、行政法规另有规定的,从其规定。
本条例所称行政执法,是指行政机关以及经合法授权或者委托的其他组织依照法律、法规、规章赋予的职权所进行的行政管理活动。
第三条 本条例由各级人民政府负责组织实施。
行政执法监督工作实行政府和部门行政首长负责制。
第四条 行政执法监督的范围包括下列内容:
(一)行政规范性文件的合法性;
(二)行政执法主体和程序的合法性;
(三)具体行政行为的合法性;
(四)行政执法机关履行法定职责情况;
(五)行政执法队伍建设情况;
(六)违法行政行为的查处情况;
(七)行政复议情况;
(八)其他需要监督的事项。
第五条 实施行政执法监督应当履行下列职责:
(一)制定行政执法监督工作计划、措施和工作制度;
(二)受理行政复议;
(三)受理行政规范性文件的备案;
(四)审查行政执法主体资格;
(五)协调行政执法争议;
(六)审查重大的具体行政行为;
(七)培训行政执法工作人员;
(八)建立健全行政执法监督文书档案。
第六条 县级以上人民政府每年应当向同级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府报告行政执法监督工作情况。

第二章 监督工作制度
第七条 对行政机关发布的行政规范性文件实行备案审查制度。行政规章按国家有关法律、法规的规定备案。
各级人民政府制定的行政规范性文件,应当报送上一级人民政府备案。县级以上人民政府行政执法部门制定的行政规范性文件应当报送同级人民政府和上级人民政府行政主管部门备案;两个以上行政执法部门共同制定的行政规范性文件,应当由主办部门报送备案。报送备案时间均应在
发布之日起1个月内。
需备案的行政规范性文件的范围由省人民政府另行规定。
第八条 备案机关经审查发现行政规范性文件有下列问题之一的,应当作出撤销或者限期修改决定:
(一)违背宪法原则,与法律、法规相抵触的;
(二)无法律、法规依据,擅自设置强制措施、许可证制度、审批权、罚款、收费、集资等项目的;
(三)不符合行政规范性文件制定程序的。
第九条 对行政机关授权或者委托行政执法实行备案、审批制度。
根据法律、法规规定,行政机关授权其他组织行使行政执法权的,应当报上一级行政机关备案。
县级以上人民政府认为确有必要委托行政执法的,应当报上一级人民政府批准;行政执法部门认为确有必要委托行政执法的,应当报同级人民政府批准。法律、法规另有规定的,从其规定。
批准或者备案机关对违法的授权、委托,有权予以撤销或者责令改正。
第十条 行政机关委托行政执法应当采用书面形式,明确委托的事项、权限和期限,对被委托组织的行政执法活动进行指导和监督,并承担法律责任。
被委托的组织应当是常设组织,具有履行委托职责的能力,并应当以行政机关的名义从事行政执法活动。
第十一条 实行法律、法规、规章执行情况报告制度。
法律、行政法规、地方性法规、政府规章颁布后的3个月内,负责实施的行政执法部门应当将实施方案、步骤及有关措施书面报送同级人民政府,并在每年第一季度,将上年执行情况书面报告同级人民政府。
第十二条 建立法律、法规、规章执行情况检查制度。
县级以上人民政府根据本行政区域内的行政执法状况,制定行政执法年度检查计划,确定执法检查重点,组织或者督促行政执法部门依法执法。
执法检查内容包括:
(一)法律、法规及规章执行过程中的情况和存在的主要问题;
(二)行政执法工作程序及制度的建立情况;
(三)行政执法文书档案建立情况;
(四)行政执法案件办理情况;
(五)行政事业性收费项目、标准的执行及财务管理情况;
(六)罚没款及罚没财物的管理和处置情况;
(七)其他需要检查的事项。
省人民政府的行政执法部门根据需要自行组织的行政执法检查,适用前款规定,检查情况应当报告省人民政府。
第十三条 各级人民政府作出的行政处罚或者有关资源权属争议的行政处理决定,应当在作出之日起15日内将处理决定和结案报告报送上一级人民政府备案。
行政执法部门作出的下列具体行政行为,应当在作出之日起15日内将处理决定和结案报告报送上一级行政执法部门备案:
(一)对公民处5000元以上、法人和其他组织处5万元以上罚款或者没收其相当于该数额财物的;
(二)吊销证照或者责令停产停业的;
(三)责令拆除对公民、法人和其他组织的生活、生产有重大影响的建筑物、构筑物的;
(四)其他重大具体行政行为。
备案机关经审查发现具体行政行为违法的,应当作出责令纠正或者撤销的决定。
第十四条 上级公安机关对下级公安机关作出的行政拘留、劳动教养、收容审查或者其他限制人身自由的具体行政行为进行定期抽查,发现违法的,应当作出责令纠正或者撤销的决定。
第十五条 建立行政执法督办制度。
各级人民政府发现行政执法部门及其工作人员、上级人民政府及其行政执法部门发现下级人民政府及其行政执法部门不履行或者拒绝履行其法定职责的,应当发出《督办通知书》,责令其限期履行。
县级以上人民政府对公民、法人和其他组织举报、控告的违法行政行为,以及行政执法监督中发现的违法行政行为,应当及时组织查处或者责成有关部门查处。
第十六条 建立行政执法争议协调制度。
两个以上行政执法部门在行政执法过程中出现下列情形之一的,由同级人民政府予以协调;协调有争议的,由上级人民政府决定:
(一)对行政执法权限有争议的;
(二)对同一案件的处理意见不一致的;
(三)行政执法部门提出的其他需要协调的行政执法争议。
第十七条 实行持证执法制度。
行政执法人员依法执行公务时,应当出示执法证件。国家规定统一着装的,应当着装整齐。
行政执法证件式样由省人民政府统一规定。法律、行政法规另有规定的,从其规定。
县级以上人民政府应当加强对行政执法证件的管理,建立管理档案。
第十八条 建立行政执法监督员制度。
县级以上人民政府可以根据行政执法监督工作需要,聘请行政执法监督员。
行政执法监督员可以对行政执法人员履行职责情况进行查询;发现行政执法活动中存在问题应当及时向有关国家机关反映;受有关国家机关委托,对行政执法活动中存在的问题进行专题调查。
第十九条 行政执法监督员应当忠于职守,作风正派,办事公正,熟悉法律、法规和行政执法业务。
第二十条 进行行政执法监督,应当出示行政执法监督证件,有关单位和个人应当予以支持和配合,如实反映情况,提供材料,不得拒绝和阻挠。
行政执法监督证件式样由省人民政府统一规定。

第三章 法律责任
第二十一条 行政执法部门有下列情形之一的,由本级人民政府或者上级行政执法部门责令限期改正,并予以通报批评;情节严重的,对其主要负责人依照行政监察规定给予行政处分:
(一)不履行法定职责或者越权执法,经督办不改的;
(二)不按本条例规定的期限和要求报送备案或者报告行政执法情况的;
(三)妨碍行政执法监督员依法履行监督职责的;
(四)其他违反本条例的行为。
第二十二条 行政执法人员有下列行为之一的,其所在单位或者上级主管部门应当责令其作出书面检查、停止上岗执法;违反行政监察规定的,依法给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任:
(一)滥用职权、滥施处罚的;
(二)适用法律、法规、规章错误,严重侵犯当事人合法权益的;
(三)阻碍行政执法监督的;
(四)对控告、检举、申请行政复议及提起行政诉讼的公民打击报复的;
(五)在行政执法工作中徇私枉法、索贿受贿,或者采取其他手段侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益的;
(六)有其他违法失职行为,经督查不改的。

第四章 附 则
第二十三条 本条例具体应用中的问题由省人民政府负责解释。
第二十四条 本条例自1995年10月1日起施行。



1995年8月30日
《水污染防治法》中“渔业水体”的规定和法律适用中的误解

倪 振 杨


一九九六年九月一日,修改后的《中华人民共和国水污染防治法》实施后,渔政监督管理机构在履行职责,对渔业污损案件进行调查处理过程中,经常碰到是否为“渔业水体”的疑问。人民法院在审理渔业污损行政处罚案件的行政诉讼中,几乎每案都有“渔业水体”的争论。有的法院也以受损水体不是《水污染防治法》第六十条(五)项所规定的“渔业水体”、不属渔政监督管理机构管辖为由,撤销渔政机构做出的处罚决定,给渔业污损行政执法工作带来了诸多疑问和困惑。笔者认为:产生以上问题的原因是《水污染防治法》对“渔业水体”的解释和人们对《水污染防治法》相关规定的误解。
一、《水污染防治法》对“渔业水体”的相关规定。
《水污染防治法》有关“渔业水体”的表述有三处:
一是第十二条:“县级以上人民政府可以对风景名胜区水体、重要渔业水体和其他具有特殊经济文化价值的水体,划定保护区,并采取措施,保证保护区的水质符合规定用途的水质标准。”根据这条规定,渔业水体可以划分为重要渔业水体和次要渔业水体,对重要渔业水体应当划定保护区,给予特别保护。
二是第二十七条“在生活饮用水源地、风景名胜区水体、重要渔业水体和其他有特殊经济文化价值的水体的保护区内,不得新建排污口。在保护区附近新建排污口,必须保证保护区水体不受污染。”这条是对重要水体(包括重要渔业水体)保护区及保护区附近新建排污口的禁止性和限制性规定,目的是为了“保证保护区水体不受污染。”
三是第六十条“本法下列用语的含义是:……(五)‘渔业水体’是指划定的鱼虾类的产卵场、索饵场、越冬场、回游通道和鱼虾贝藻类的养殖场。”这是对“渔业水体”含义的解释。
以上三处有关渔业水体的表述,并没有污染了渔业水体该如何处理(处罚)的内容。
二、适用《水污染防治法》有关规定的误解。
渔政监督管理机构在依法行使渔业污损案件的调查处理权,尤其是相对管理人不服渔业污损行政处罚提起的行政诉讼案中,通常遇到的异议,主要来自两方面:
一是是否为“渔业水体”的异议。按照《水污染防治法》第六十条(五)项的解释,“渔业水体”应当是“划定的”,没有划定的就不是渔业水体。二是是否归渔政监督管理机构管理的异议。即:渔业污染损害事故就是发生在“渔业水体”中的水污染损害事故,由渔政监督管理机构调查处理;不是发生在“渔业水体”中的水污染损害事故就不是渔业污染损害事故,渔政监督管理机构就无权调查处理。笔者认为:这是对《水污染防治法》等相关法律、法规规定的误解。主要理由是:
1、如前“一”所述,分析《水污染防治法》有关“渔业水体”的三处表述,并没有污染造成“渔业水体”的渔业损害该如何处理(处罚)的规定。
2、《水污染防治法》其他条款没有关于造成第六十条(五)项解释以外的水体(即非划定的鱼虾类的产卵场、索饵场、越冬场、回游通道和鱼虾贝藻类的养殖场)水污染渔业损失不要承担法律责任.不能给予行政处罚的规定。
3、《渔业水质标准》(GB11607-89)是渔政监督管理机构处理渔业污损事故的法定依据。①《渔业水质标准》(GB11607-89)是国家环境保护局批准,“由各级渔政监督管理部门负责监督与实施”的国家标准,自一九九O年三月一日起实施,其法律地位勿容置疑。②《渔业水质标准》(GB11607-89)制订目的是“为贯彻执行中华人民共和国《环境保护法(试行)》、《水污染防治法》和《海洋环境保护法》、《渔业法》,防止和控制渔业水域水质污染,保证鱼、虾、贝、藻正常生长、繁殖和水产品质量,特制订本标准。”③《渔业水质标准》(GB11607-89)“适用于鱼虾类产卵场、索饵场、越冬场、回游通道和水产增养殖区等海、淡水的渔业水域。”可见,其适用的范围并非《水污染防治法》第六十条(五)项解释的“渔业水体”,而是上述阐明的“渔业水域”。
4、《水污染防治法》第二十八条第二款规定:“造成渔业污染事故的,应当接受渔政监督管理机构的调查处理”;第五十三条第二款规定:“造成渔业污染事故…的,…由事故发生地的渔政监督管理机构…根据所造成的危害和损失处以罚款。”这是法律规定的渔政监督管理机构对渔业污损事故的调查处理权。这些规定,并没有将渔业污损事故限定在第六十条(五)项解释的“渔业水体”范围内。
由此可见,《水污染防治法》中“渔业水体”的规定与渔政监督管理机构对渔业污染损害事故依法行使管理权并不矛盾。只要造成渔业污染损害事故的,不论发生在《水污染防治法》第六十条(五)项解释的“渔业水体”,还是发生在该解释以外的渔业水域,都应当接受渔政监督管理机构的调查处理;如造成渔业危害和损失的,就应当根据《水污染防治法实施细则》第四十三条的规定处以相应的罚款。


作者:浙江创欣律师事务所

倪 振 杨



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