我国刑事法律援助制度若干问题思考
刘智
摘要：我国刑事法律援助制度自2003年正式确立以来，因其在推动人权保障的重要作用而得到广泛关注，本文就当前我国刑事法律援助制度存在的缺陷来思考进一步完善我国刑事法律援助制度的途径。
关键词：刑事法律援助 缺陷 特殊性
作为我国法律援助制度的重要组成部分，我国的刑事法律援助制度的基本原则和框架始建于1996年全国人民代表大会修改的《刑事诉讼法》与全国人大常委会颁布的《律师法》。其中《刑事诉讼法》确立了以经济状况为决定条件的一般刑事法律援助的基本原则与特殊刑事法律援助的两项基本原则，即被告是盲、聋、哑、未成年人或者可能被判处死刑而没有委托辩护人的，人民法院应当指定承担法律援助义务的律师为其提供辩护。《律师法》则确立了三项重要原则。一是公民有获得法律援助的权利，二是确立了律师的法律援助义务，三是法律援助职能归属于司法行政部门。2003年，国务院颁布了我国首部法律援助行政法规----《法律援助条例》，标志着我国刑事法律援助制度的正式确立。作为一项年轻的法律制度，其不可避免地存在许多不完善的地方，如刑事法律援助的覆盖面过窄，法律援助机构与公检法在刑事法律援助案件中的衔接不畅等问题。鉴于此，本文试图通过对我国当前刑事法律援助制度存在的缺陷来思考进一步完善我国刑事法律援助制度的途径。
一、刑事法律援助制度存在的缺陷及其原因
（一）刑事法律援助制度存在的缺陷
1、刑事法律援助的覆盖面窄。
根据《法律援助条例》规定，我国目前刑事法律援助适用于两类人群，一类以经济困难为前提条件，即犯罪嫌疑人因经济困难没有聘请律师的、公诉案件中的被害人、被告人、自诉案件中的自诉人因经济困难没有委托诉讼代理人的。另一类是不以经济困难为前提条件，但仅限于被告人是盲、聋、哑或未成年人而没有委托辩护人的或者被告人可能被判处死刑而没有委托辩护人的，（以下简称五种人）人民法院为被告人指定辩护的，法律援助机构应当提供法律援助。从此规定来看，我国的刑事法律援助的覆盖面除了自诉案件的被诉人外都覆盖了，范围不可谓窄。但一方面由于我国的刑事诉讼法只规定了指定辩护，刑事法律援助的空间只限于公诉人出庭公诉阶段，基于上位法与下位法的关系，《法律援助条例》对公检法并没有强约束力，刑事法律援助的覆盖面相当窄。另一方面从实际操作来看，绝大多数的刑事法律援助案件仅限于法院指定辩护的五种人，非法院指定辩护的刑事法律援助案件相当稀少。再从经济审查标准分析，对非指定辩护的受援人的经济困难审查是较为苛刻的，一般规定都在居民生活保障线之上的20%左右，这就极大地限制了刑事法律援助受援人的范围。
2、法律援助机构与公检法在刑事法律援助案件中的衔接机制不顺畅。
要完善刑事法律援助制度绝不是法律援助机构一家所能做到的，要使刑事案件中的受援人在刑事诉讼的各个阶段都能得到充分的法律援助，公安局、检察院、法院、法律援助机构在程序上的衔接与紧密配合是非常关键的。但目前刑事法律援助法律法规中涉及此处的规定缺乏可操作性，各地在落实公检法司四家开展刑事法律援助工作的衔接机制时也少有实施细则，事实上造成了有关部门对刑事法律援助不重视，宣传不到位，工作不落实。犯罪嫌疑人与刑事被告人不知晓有申请法律援助的权利，自然也无从保障其诉讼程序的合法利益。
（二）刑事法律援助保障权缺失的原因
1、对刑事法律援助制度的宗旨认识不够，没有认识到刑事法律援助制度的特殊性。
我国的刑事法律援助制度起步较晚，社会对其的认识也
较模糊，还有不少人认为这只是一种以人为本的慈善行为，只是国家在条件许可的情况下给予经济困难者的帮助。某些地方甚至将刑事法律援助的职责都推给社会律师，变成全部是由社会律师承担的义务，没有将刑事法律援助作为人权来保障，没有认识到刑事法律援助的特殊性，没有认识到这是政府的职责。刑事法律援助工作的推行不仅是由于当事人经济困难，更在于案件性质的特殊。其特殊性主要表现在两个方面，一是在刑事诉讼机制中，犯罪嫌疑人与刑事被告人处于当然的弱势地位；二是由于刑事诉讼事关犯罪嫌疑人与刑事被告人的财产权、自由权甚至于生命等重要权利。 因此，对其在诉讼中的权益有重要保障作用的辩护律师，更应予以充分保障。
2、刑事法律援助制度缺乏物质保障基础。
开展刑事法律援助工作的关键不仅要有人力因素（即需要满足诉讼需要的一定数量律师），更要有充足的资金。由于对刑事法律援助的认识有偏差，因此，在刑事法律援助工作中出现的人财物的匮乏的现象就并不乏见了。如我国法律援助的经费人均不足一角钱、相当一部分地区没有建立法律援助的专门机构等。以2003年全国法律援助经费为例，其中财政拨款为21712.74万元， 只占当年财政支出（22053亿元 ）的0.0098%。尤其在贫困地区，其法律援助经费完全依赖同样贫困的地方财政，其结果可想而知。即使在较为发达的地区，法律援助仍然受到经费不足、人员编制不足，各方面配合不够的困扰。
3、刑事法律援助制度缺乏强有力的法律保障。
在关于刑事法律援助的法律法规方面，虽然司法部分别与最高人民法院、最高人民检察院、公安部做出了关于在刑事诉讼活动中开展法律援助工作的联合通知，但一方面，由于上述通知只是规范性文件，并没有体现在刑事诉讼法中，在刑事诉讼活动中没有严格的法律约束力，即使指定辩护之外的犯罪嫌疑人在诉讼过程中没能在程序上享有法律援助的权利，也不影响案件的审理与判决。另一方面，这些文件过于原则化，可操作性不强。各地较少出台相关细则。以广东省为例，广东省人大制定了《广东省法律援助条例》，并相继出台了有关实施细则。但对公检法司四家在刑事诉讼活动中如何具体开展法律援助工作并没有相关实施细则，也没有建立公检法司四家在刑事诉讼活动开展法律援助工作的衔接机制。因此基于刑事法律援助立法与法律援助机构与公检法三家在刑事法律援助案件中衔接机制的缺失，公民的刑事法律援助权也就难以得到保障。
二、完善刑事法律援助制度的必要性及其现实意义
（一）是履行宪法与国际法的义务，保障公民的基本权利的需要。
刑事法律援助作为一项为经济贫困的人或有其他原因需要帮助进行诉讼活动的人提供援助以维护其权益的制度在本世纪初已经出现，并已成为多数国家在司法上保护和促进人权的一项国家制度。此制度在刑事司法国际准则中占有重要地位， 1998年中国政府签署了《公民权利和政治权利国际公约》，公约第14条丁目规定：受刑事控告者有权出庭受审并亲自替自己辩护或经由他自己所选择的法律援助进行辩护；如果他没有法律援助，要通知他享有这种权利，在司法利益有此需要的案件中，为他指定法律援助，而在他没有足够能力偿付法律援助的案件中，不要他自己付费。在国务院发布的《2003年中国人权事业的进展》中阐述道：“法律援助得到了有效实施，保障了公民获得法律援助的权利，明确了公民获得法律援助服务权利的范围。在2003年的《法律援助条例》中明确规定了法律援助是政府的责任。”在2004年的宪法修正案中，将国家尊重和保障人权写入了宪法。从上述规定来看，刑事法律援助制度是国家应尽的宪法与国际法规定的责任，是公民应享有的基本权利，这一点是有充分的法理依据的。
（二）是实现社会公正，保障弱势群体的需要。
当前，我国正处在一个急剧的社会转型期阶段，各种社会问题日益突出，最为突出的是因“贫富差距”而导致的“两极分化”问题越来越显性化了，从而造成了社会不公平。正如胡锦涛总书记在中央党校省部级领导干部“提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班”上做出的 “要在继续促进发展的同时，把维护社会公平放到更为突出的位置”的讲话，解决社会不公、弱势群体得不到保障的问题，建设和谐社会已经非常重要，刻不容缓了。和谐社会的建立必须建立在法律的基础之上，要通过有针对性的法律机制来实现社会公正，保障弱势群体。 要让社会的弱势群体有社会安全感，要让这些群体在遇到法律问题时，即使他们经济地位处于劣势，也会享有充分的司法公正。可预见的是，如果没有法律援助，贫困人员作为社会的弱势群体，其不但在程序上的合法利益得不到保障，继而在实体的合法利益也可能得不到保障。而刑事法律援助制度正是这样一种针对社会弱势群体而建立的法律机制。
（三）是减少和缓解社会矛盾的需要。
贫富不均从而导致各种社会矛盾深化已是不争的事实，消除社会矛盾是不可能的，但是，有效地减少与缓解社会矛盾是一个社会主义国家应当也是可以做到的，这也是建立和谐社会的关键。由于法律特有的性质和特点，法律调整机制一方面能够获得社会最大多数人的认同，能够把不同的观点统一到法律的基础上，形成和而不同的和谐状态。 另一方面提供了一个给当事人充分陈述自己的根据和理由的途径，使当事人的不满情绪有一个法定的发泄途径，可以减缓社会压力，化解社会矛盾。法律调整机制的正常运作的关键是当事人能平等地享受到法律服务。我国已经建立了法律服务的市场调节机制，把有支付能力的公民获得法律服务的条件交给了律师的有偿服务的市场机制调节。但毫无疑问，这种调节机制是有缺陷的。仅有律师的有偿服务机制，就无异于法律只保障“有钱人”的利益，从而导致诉讼程序的不公正。如果贫困群体无法得到刑事法律服务作为解决问题的途径，则法庭和监狱有可能沦为贫困阶层诅咒社会黑暗不公、滋长反社会和暴力破坏行为的温床和教室，社会矛盾也将进一步加深。 因此，国家要相对应地建立一种对不能支付法律服务费用的公民的司法救济保障制度，作为律师有偿服务机制不能克服、并且导致诉讼程序不公正缺陷的弥补，这种制度正是刑事法律援助制度。
三、完善我国刑事法律援助制度的构想
（一） 在立法上确立刑事法律援助必须贯穿于刑事诉讼全过程的体制。
刑事法律援助不同于民事法律援助之处主要在于刑事诉讼的特殊性，刑事诉讼并不局限于法庭审判阶段，而是涉及到侦查、提起公诉、审判三个阶段。刑事被告人（侦查阶段则被称为犯罪嫌疑人）作为被刑事追诉的对象，则始终处于刑事诉讼从侦查到起诉和审判全过程的中心。因此，他所需要获得的法律帮助，也应反映在刑事诉讼从侦查到起诉和审判全过程之中。显然，如果只在审判阶段刑事被告人才能获得相应的刑事法律援助，而处于侦查或起诉阶段的犯罪嫌疑人不能获得相应的刑事法律援助，那么，刑事法律援助维护刑事被告人、犯罪嫌疑人合法权益的积极意义必将遭受严重损害。再考虑到侵犯当事人合法权益大部分发生在侦查阶段的现状，犯罪嫌疑人在侦查起诉阶段获得刑事法律援助不仅是人权保障的必须，更是一种现实的需要。
要让刑事法律援助贯穿于刑事诉讼的始终，就要在我国的刑事诉讼法立法中确立刑事法律援助的地位。一方面确保犯罪嫌疑人在刑事侦查阶段被告知有申请法律援助的权利，且对未成年人、盲、聋、哑以及可能被判处死刑的犯罪嫌疑人应在刑事侦查阶段给予其法律援助。另一方面对没有履行告知义务的机关规定制裁措施，以使法律具有可操作性。
（二） 在立法中确立刑事法律援助对象的特殊性。
基于刑事法律援助的特殊性，以及其在保障公民人权方面的重要作用。笔者认为，要使这种特殊性在立法中得到体现，首先要在刑事诉讼法确立律师参与刑事诉讼全过程是一种保障诉讼程序公正的必须，律师参与刑事诉讼是诉讼程序公正的体现的理念。
其次，扩大强制刑事法律援助的范围，除目前的盲、聋、哑、未成年人、可能判处死刑的刑事被告人外，对可能判处五年以上刑罚的被告人，其没有委托律师的，应给予法律援助，为其免费提供律师服务。对此，一方面，从世界各国的规定看来，五年以上刑罚属于重罪的范畴，理应为了司法利益而得到更有效的保护。另一方面我国的现实条件决定了扩大强制法律援助的可能性。根据2004年最高人民法院工作报告，全国各级人民法院在审理刑事案件中共判处罪犯767951人，其中判处５年以上有期徒刑、无期徒刑、死刑的罪犯占１９．０４％；由此看来，在我国重罪的比例不算高，对诉讼成本的负荷不算重。
再次，对经济困难的刑事法律援助受援人而言，其经济审查标准不能依据城乡居民最低生活保障制度来参照。最低生活保障制度本质是保障城市居民的基本生存权，而刑事法律援助的本质是使公民受到平等法律保护，是人权的保障，二者不能等同。如果参照最低生活保障来制定受援人的经济审查标准，其结果将使大量的需要援助的对象被排除在刑事法律援助制度之外。因此，在制定该制度的经济审查标准时，应根据当地的经济发展水平、居民消费状况、社会法律服务收费状况等多种因素综合考虑，并要适当高于民事法律援助的经济审查标准，从而使大多数无经济能力去购买法律服务的人能获得刑事法律援助。
（三） 完善刑事法律援助中法律援助机构与公检法四家的衔接机制。
由于当前在刑事法律援助中公检法司四家的衔接机制的缺失，使受援人的合法利益受到了较大侵害。因此，法律援助机构得到公检法三家的大力支持和积极配合，完善这种衔接机制，是做好刑事法律援助工作的迫切之需。笔者认为：要完善刑事法律援助中的衔接机制，首先，要将目前司法部与最高人民法院、最高人民检察院、公安部之间关于刑事法律援助联合通知这些零散的发文统一到一个法律文件中去，以加强刑事法律援助的法律效力。这就需要修改刑事诉讼法或由全国人大常务委员会做出有关解释。其次，各地在执行这种刑事法律援助程序性规定时，需根据当地的实际情况，制定详尽、方便受援人且切实可行的实施细则，并将之作为执法检查的重要内容加以落实。再次，由于在刑事法律援助衔接机制中关键是让犯罪嫌疑人以及刑事被告人享有申请法律援助的知情权，以及提高效率、简化相关手续，让受援人能及时得到法律援助，因此，为了让法律具有可操作性，就要在法律中规定相应的制裁措施，在有关的司法解释中对有关部门处理犯罪嫌疑人以及刑事被告人申请法律援助工作的时效做出严格的规定。
（四） 加强对刑事法律援助的物质保障。
一项法律制度落实，物质保障是基础。如果法律援助机构、公检法四家缺乏经费，就难以充分开展刑事法律援助工作。具体办案的律师也不例外，如果连律师办案的成本都无法支付，长此以来，律师办案的质量也可想而知。由于刑事法律援助的特殊性，不可能过分依赖社会资助，我国政府应切实负起责任来。一是提高法律援助经费占财政支出的比例，加大对法律援助的投入。对贫困地区，建议由中央财政负担法律援助的支出，以免出现因为身处贫困地区，越需要援助的群体越得不到援助的窘况。二是要落实法律援助专职机构的人员编制，从优待律师，确保有一定数量的律师乐于并认真从事刑事法律援助工作。
参考文献：
1、张恒山：《略论和谐社会中公平正义与法律》，载《法学杂志》2005年第四期，第6页。
2、叶雪生：《从人权入宪审视我国法律援助制度的完善》，载《中国司法》2005年第四期，第68页。
3、宫晓冰：《中国法律援助制度培训教程》，中国检察出版社2002年3月版。
4、宫晓冰：《中国法律援助制度研究》，中国方正出版社2004年8月版。
安徽省企业事业单位内部治安保卫办法
安徽省人民政府
安徽省企业事业单位内部治安保卫办法
安徽省人民政府令 第186号
《安徽省企业事业单位内部治安保卫办法》已经2005年11月9日省人民政府第28次常务会议讨论通过，现予公布，自2006年1月1日起施行。
省长王金山
二○○五年十一月二十二日
第一条为了规范企业、事业单位（以下简称单位）内部治安保卫工作，保护公民人身、财产安全和公共财产安全，维护单位的工作、生产、经营、教学和科研秩序，依据国务院《企业事业单位内部治安保卫条例》（以下简称《条例》），结合本省实际，制定本办法。
第二条本办法适用于本省行政区域内单位的内部治安保卫工作。
第三条单位内部治安保卫工作实行单位负责、政府监管的机制。
第四条各级人民政府应当加强对本行政区域内单位内部治安保卫工作的领导，支持、督促公安机关和有关部门依法履行职责，将单位内部治安保卫工作纳入社会治安综合治理责任制考核，将重点单位治安保卫工作纳入单位领导任期责任制考核，并及时协调解决单位内部治安保卫工作中的重大问题。
第五条公安机关负责指导、监督本行政区域内的单位内部治安保卫工作。
对行业、系统有监管职责的政府有关部门（以下简称有关部门）负责指导、检查本行业、本系统的单位内部治安保卫工作，及时协调解决单位内部治安保卫工作中的突出问题。
第六条单位的主要负责人是本单位内部治安保卫工作的第一责任人。单位内部治安保卫工作由单位依法组织开展，并纳入管理目标，与生产、经营、教学和科研等任务同布置、同检查、同考核、同奖惩。
第七条单位内部治安保卫工作的第一责任人应当履行以下职责：
（一）贯彻执行有关治安保卫工作的法律、法规和规章；
（二）建立健全单位治安保卫工作责任制；
（三）组织制定治安保卫工作的制度和措施；
（四）依照《条例》规定组建保卫机构，配备专职或兼职保卫人员；
（五）保障单位治安保卫工作所需的经费和装备；
（六）处理其他涉及治安保卫工作的重大问题。
第八条治安保卫重点单位应当设置与治安保卫任务相适应的治安保卫机构。非重点单位应当根据内部治安保卫工作需要设置治安保卫机构，或配备专职、兼职治安保卫人员。
单位应当将治安保卫机构的设置、保卫机构负责人和保卫人员的配备情况报公安机关备案。
单位可以聘用保安人员和符合条件的其他人员从事内部治安保卫工作。
第九条单位内部治安保卫机构、治安保卫人员应当履行下列职责：
（一）制定单位内部治安保卫工作制度，落实单位内部治安防范措施；
（二）组织开展单位内部的法制和治安防范宣传教育；
（三）负责单位内部重要部位、公共场所、消防、交通、计算机信息网络、贵重物品、危险物品的安全保卫和依法配备的枪支弹药的安全管理；
（四）负责门卫、守护、押运工作；
（五）在单位范围内进行治安防范巡逻和检查，建立巡逻检查和治安隐患整改记录；
（六）负责组织物防、技防设施建设及其维护工作；
（七）协助单位有关部门对重要部位工作人员进行审查；
（八）调解单位内部治安纠纷；
（九）向公安机关报告本单位的重大不安定因素，并积极采取化解措施；
（十）维护单位内部治安秩序，制止发生在本单位的违法行为，对难以制止的违法行为以及发生的治安案件、涉嫌刑事犯罪案件应当立即报警，并采取措施保护现场，配合公安机关的侦查、处置工作；
（十一）执行其他治安保卫工作任务。
第十条单位应当建立健全单位内部治安保卫工作检查制度，定期开展治安保卫工作检查，及时消除治安隐患。
第十一条单位发生涉嫌刑事犯罪案件、治安案件、治安灾害事故或存在重大不安定因素、治安隐患，单位内部治安保卫机构或治安保卫人员应当在及时报告公安机关和有关部门的同时，依法采取相应的救援、控制和处置措施。
第十二条关系国计民生、国家安全和公共安全的单位是治安保卫重点单位。治安保卫重点单位由市、县公安机关按照《条例》第十三条规定范围提出，报本级人民政府确定。
治安保卫重点单位应当在公安机关指导下制定应对单位内部突发事件的处置预案，定期组织应急演练。
第十三条治安保卫重点单位应当按照下列范围确定本单位的治安保卫重要部位，并将重要部位的有关情况报公安机关备案：
（一）生产、使用和保管危险物品的部位；
（二）发电、供电、供水、供气、供热单位的关键部位；
（三）保管、使用稀有、贵重金属、贵重器材、贵重设备的部位；
（四）存放大宗现金、重要凭据的部位；
（五）存放重要物资的部位；
（六）存放枪支、弹药的部位；
（七）存放和展示珍贵文物、珠宝、贵重饰品的部位；
（八）存放重要档案、资料和信息的部位；
（九）其他应当列为治安保卫重要部位的。
非重点单位参照前款规定确定本单位的治安保卫重要部位。
单位应当按照国家有关标准对治安保卫重要部位设置必要的技术防范设施，并实施重点保护。
第十四条单位不得任用下列人员在治安保卫重要部位工作：
（一）被判处管制、剥夺政治权利，以及宣告缓刑、假释、监外执行的罪犯；
（二）正在被监视居住、取保候审的犯罪嫌疑人或劳动教养所外执行人员；
（三）精神病患者；
（四）依照国家有关规定，不适宜在重要部位工作的其他人员。
第十五条公安机关对本行政区域内的单位治安保卫工作履行以下职责：
（一）指导、监督单位制定、完善内部治安保卫工作制度，落实治安防范措施；
（二）指导、监督单位的治安保卫机构建设和治安保卫队伍建设；
（三）指导、监督单位的安全技术防范工作；
（四）开展治安保卫监督、检查，督促、指导单位妥善化解重大不安定因素，及时消除治安隐患；
（五）对单位发生的涉嫌刑事犯罪案件、治安案件和治安灾害事故在接到报告后立即出动警力，及时开展侦查、调查和处置工作；
（六）整治单位周边治安秩序，创造良好治安环境。
第十六条公安机关和有关部门应当建立健全对单位内部治安保卫工作检查制度。实施检查时，检查人员应当即时准确记录检查情况，被检查单位负责人应当在检查记录上签字。检查中发现单位有违反《条例》的行为或存在治安隐患，应当提出整改意见。
第十七条公安机关或有关部门对单位内部存在的治安隐患，应当向单位发出治安隐患整改通知书，明确整改期限，并督促整改；整改期限届满后15日内，应当对治安隐患整改情况进行复查。
第十八条对认真落实单位治安防范措施，严格执行治安保卫工作制度，在单位内部治安保卫工作中取得显著成绩的单位和个人，有关人民政府、公安机关或有关部门应当给予表彰、奖励。
第十九条单位应当依法为治安保卫人员办理社会保险和意外伤害保险。
治安保卫人员因履行治安保卫职责受到伤害的，单位应当承担其医疗等费用；致残或死亡的，依照国家有关工伤保险、伤残评定、革命烈士褒扬的规定，给予相应的待遇。
第二十条单位违反《条例》和本办法的规定，有下列情形之一，产生治安隐患的，公安机关应当责令限期整改，并处警告；单位逾期不整改，造成公民人身伤害、公私财产损失，或严重威胁公民人身安全、公私财产安全或公共安全的，对单位处1万元以上10万元以下的罚款，对单位主要负责人和其他直接责任人员处500元以上5000元以下的罚款，并可以建议有关组织对单位主要负责人和其他直接责任人员依法给予处分；情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）未依照本办法设置治安保卫机构或配备治安保卫人员的；
（二）未制定或未落实内部治安保卫制度的；
（三）未按照国家标准对重要部位设置必要的技术防范设施的；
（四）任用不符合条件的人员从事重要部位工作的；
（五）法律、法规、规章规定的其他情形。
第二十一条单位治安保卫人员在履行职责时侵害他人合法权益的，单位和侵权人应当按照《条例》规定承担相应的法律责任。
第二十二条公安机关不依法履行职责，致使公民人身受到伤害、公私财产遭受损失，或有其他玩忽职守、滥用职权行为的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
有关部门在指导、检查本行业、本系统的单位内部治安保卫工作过程中有玩忽职守、滥用职权行为的，参照前款规定处罚。
第二十三条机关、团体的内部治安保卫工作参照《条例》和本办法的有关规定执行。
高等学校治安保卫工作按照国家有关规定执行。
第二十四条本办法自2006年1月1日起施行。
