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广东省安全生产监督管理局危险化学品建设项目安全许可实施细则

作者:法律资料网 时间:2024-06-16 16:45:49  浏览:9310   来源:法律资料网
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广东省安全生产监督管理局危险化学品建设项目安全许可实施细则

广东省安全生产监督管理局


广东省安全生产监督管理局危险化学品建设项目安全许可实施细则

粤安监〔2007〕424号


第一章总则

  第一条为加强危险化学品建设项目安全监督管理,规范危险化学品建设项目安全许可行为,保障安全生产,根据《中华人民共和国安全生产法》、《危险化学品安全管理条例》(国务院令第344号,以下简称《条例》)和《危险化学品建设项目安全许可实施办法》(国家安监总局令第8号,以下简称《办法》)等法律法规规章的规定,结合广东省实际,制定本实施细则(以下简称《细则》)。

  第二条在广东省行政区域内,下列新建、改建、扩建危险化学品建设项目(以下简称建设项目)的安全许可适用本《细则》:(一)生产的最终产品或者中间产品属于危险化学品的建设项目;(二)生产化学品过程伴有危险化学品产生的建设项目;(三)经营(含仓储经营)危险化学品的储存建设项目;(四)生产性自用危险化学品且储存数量构成重大危险源的建设项目。下列建设项目的安全许可及其监督管理不适用本《细则》:(一)民用爆炸品、放射性物品、核能物质生产、储存建设项目;(二)危险化学品勘探、开采及其辅助储存建设项目;(三)石油、天然气长输管道及其辅助储存建设项目;(四)城镇燃气辅助储存建设项目。

  第三条本《细则》所称建设项目安全许可是指建设项目设立(审批、核准、备案)前安全审查、安全设施设计审查和安全设施竣工验收。

  建设项目的安全许可由建设单位申请,安全生产监督管理部门按照本《细则》分级负责实施。

  未经安全许可的建设项目,不得开工建设或者投入生产(使用)。

  第四条广东省安全生产监督管理局(以下简称省安全监管局)负责指导、检查督促广东省行政区域内建设项目的安全许可工作,并负责实施下列建设项目的安全许可:(一)由国务院投资主管部门审批(核准、备案)的(中央企业投资的建设项目除外);(二)省人民政府审批(核准)的;(三)涉及剧毒化学品生产、储存的;(四)跨地级以上市的;(五)国家安全监管总局委托的。地级以上市安全生产监督管理部门组织负责实施本行政区域内除前款规定以外的下列建设项目的安全许可:(一)省人民政府投资主管部门、地级以上市人民政府及其投资主管部门审批(核准、备案)的;(二)省安全监管局委托的。县(区)安全生产监督管理部门负责实施本行政区域内下列建设项目的安全许可:(一)县(区)政府及其投资主管部门审批(核准、备案)的;(二)地级以上市安全生产监督管理部门委托的。

  第二章建设项目设立安全审查

  第五条建设项目选址时,建设单位应当自主组织有关专家或者建设项目可行性研究单位、具有安全技术服务能力的中介服务组织,对建设项目设立的下列安全条件进行论证,并单独形成建设项目安全条件论证报告:(一)建设项目内在的危险、有害因素对建设项目周边单位生产、经营活动或者居民生活的影响;(二)建设项目周边单位生产、经营活动或者居民生活对建设项目的影响;(三)当地自然条件对建设项目的影响;(四)是否符合当地危险化学品生产、储存的规划要求。

  第六条建设单位在申请建设项目设立安全审查前,应当选择具备相应资质的评价机构对建设项目设立进行安全评价。

  下列建设项目应当由甲级安全评价机构进行安全评价:(一)国务院及其投资主管部门审批(核准、备案)的;(二)省人民政府及其投资主管部门审批(核准、备案)的(加油加气站除外);(三)生产剧毒化学品的;(四)跨省、自治区、直辖市的;(五)国家安全监管总局和省安全监管局有特别要求的。第七条安全评价机构应当依据有关安全生产法律、法规、规章和标准,对建设项目设立进行安全评价,并对出具的建设项目设立安全评价报告负责。

  建设项目设立安全评价报告包括下列主要内容:(一)建设项目概况;(二)原料、中间产品、最终产品或者储存的危险化学品的理化性能指标;(三)危险化学品包装、储存、运输的技术要求;(四)建设项目的危险、有害因素和危险、有害程度;(五)建设项目的安全条件;(六)主要技术、工艺或者方式和装置、设备、设施及其安全可靠性;(七)安全对策与建议。第八条建设项目设立前,建设单位应当向与本《细则》第四条规定相应的建设项目安全许可实施部门申请建设项目设立安全审查,并提交下列文件、资料(一式2份):(一)建设项目安全许可申请文件、资料清单表;(二)建设项目设立安全审查申请书(另附电子文档1份);(三)建设(规划)行政主管部门颁发的建设项目规划许可文件(复印件)。其中,现有企业拟建符合城市规划要求且不新增加建设用地的建设项目,仅提交建设(规划)主管部门颁发的建设工程规划许可证;在村庄集镇规划区使用土地建设的建设项目,仅提交所在地县级以上建设(规划)行政主管部门颁发的建设项目选址意见书。

  (四)工商行政管理部门颁发的企业法人营业执照或者企业名称预先核准通知书(复印件);(五)建设项目安全条件论证报告;(六)建设项目设立安全评价报告。待建设项目设立安全审查申请受理后,再按照建设项目安全许可实施部门要求,提供前款有关申请文件、资料若干份。

  第九条建设项目安全许可实施部门对建设单位提交的设立安全审查申请文件、资料按照下列情形分别进行处理:(一)对不属于本部门职权范围的,建设项目安全许可实施部门要告知建设单位向与本《细则》第四条规定相应的部门提出申请;(二)对建设项目安全许可申请文件、资料存在能够在申请时当场更正的错误,允许或者要求申请人当场更正,并即时出具《危险化学品建设项目安全许可申请受理通知书》;(三)对建设项目安全许可申请文件、资料不齐全或者不符合要求的,当场或者在5日内出具《危险化学品建设项目安全许可申请文件资料补正告知书》,一次性告知建设单位需要补正的全部内容,逾期不告知的,即为受理;(四)对建设项目安全许可申请文件、资料齐全、符合要求或者全部补正的,出具《危险化学品建设项目安全许可申请受理通知书》,受理日期为收到建设项目安全许可申请的全部文件、资料的当天。

  第十条对已经受理的建设项目设立安全审查申请,建设项目安全许可实施部门应当组织有关人员或者专家,对建设项目设立安全审查申请文件、资料进行审查;对于国内没有生产(储存)、大型联合生产、选址在生产生活相对密集区域和专家提出需要到现场核查的建设项目,应当组织有关人员和专家赴建设项目进行实地核查。

  组织专家对建设项目安全审查时,应当充分考虑建设项目规模、危险程度和工艺路线等因素,邀请熟悉建设项目涉及的不同专业和具有从事危险化学品生产、储存活动实践经验的专家参加建设项目安全审查。按照回避和公正的原则,被邀请的专家不得与建设单位有直接利益关系。

  参加审查的人员应当依据有关安全生产法律、法规、规章和标准,对建设项目安全可靠性和建设项目设立安全评价报告提出审查意见。

  建设项目安全许可实施部门应当对参加审查的人员提出的审查意见进行审议,作出同意或者不同意建设项目设立的安全审查决定,并在受理申请之日起20日内向建设单位出具建设项目设立安全审查意见书。20日内不能作出决定的,经本建设项目安全许可实施部门负责人批准,可以延长10日,并将延长期限的理由告知建设单位。

  同意建设项目设立的建设项目设立安全审查意见书有效期为2年,自建设项目安全许可实施部门决定之日起计算。在有效期内,建设项目未开工建设,建设项目安全许可意见书自动失效。建设项目安全许可实施机关在出具建设项目设立安全审查意见书时,要在该建设项目设立安全审查意见书上注明有效期和安全许可范围。   在建设项目设立安全审查阶段(及下面各个审查阶段),建设单位根据专家提出的修改意见,如果保证能够在一定时间内采取有效措施后可以解决建设项目存在的问题,则可以原则通过审查,同时提出要求建设单位限期整改和报告整改情况。建设项目安全许可实施部门接到建设单位的整改情况报告后,再对建设项目安全审查情况进行审议和作出决定。建设单位整改时间不计算在建设项目安全许可工作时间内。

  第十一条建设单位提交的建设项目设立申请文件、资料有下列情形之一的,设立安全审查不予通过:(一)建设项目涉及危险、有害因素未全面分析、辨识的;(二)建设项目涉及危险、有害程度分析、判断不准确的;(三)未进行安全条件论证或者论证不充分的;(四)主要技术、工艺或者方式和装置、设备、设施未确定的;(五)安全设施的对策与建议不符合法律、法规、规章规定和国家有关安全生产标准要求的;(六)未选择相应资质的安全评价机构进行安全评价的;(七)提供虚假文件、资料的。

  第十二条对设立安全审查未通过的建设项目,建设单位经过整改后可以再次向原审查部门申请建设项目设立安全审查。

  已经通过设立安全审查的建设项目有下列情形之一的,建设单位应当向原审查部门申请变更建设项目设立安全审查:(一)建设项目外部安全防护距离发生变化的;(二)变更建设地址的;(三)变更主要装置、设备、设施平面布置的;(四)变更技术、工艺或者方式和主要装置、设备、设施的;(五)建设项目涉及的危险化学品品种、类别、数量超出已经通过安全审查的建设项目范围的。

  申请变更建设项目设立安全审查的,应按本《细则》第八条的要求提出申请并提供相关文件、资料。

  第十三条对于按照《条例》第九条规定需要办理危险化学品生产、储存设立批准的建设项目,建设单位应在建设项目安全许可实施部门出具同意建设项目设立安全审查意见书之日起10日内,按照规定要求申请办理危险化学品生产(储存)企业设立批准书,并提交同意建设项目设立安全审查意见书。

  第三章建设项目安全设施设计审查

  第十四条建设项目安全设施设计应当委托具有相应设计资质的设计单位进行,设计单位对建设项目安全设施设计负责。

  设计单位应当依据有关安全生产的法律、法规、规章和标准以及建设项目设立安全评价报告,对建设项目安全设施进行设计,并编制建设项目安全设施设计专篇。建设项目安全设施设计专篇包括下列内容:(一)建设项目概况;(二)建设项目涉及的危险、有害因素和危险、有害程度;(三)建设项目设立安全评价报告中的安全对策和建议采纳情况说明;(四)采用的安全设施和措施;(五)可能出现事故预防及应急救援措施;(六)安全管理机构的设置及人员配备;(七)安全设施投资概算;(八)结论和建议。第十五条建设单位应当在建设项目安全设施设计全部完成后,向与本《细则》第四条规定相应的建设项目安全许可实施部门申请建设项目安全设施设计审查,并提交下列文件、资料(一式2份):(一)建设项目安全许可申请文件、资料清单表;(二)建设项目安全设施设计审查申请书(另附电子文档1份);(三)建设项目设立安全审查意见书(复印件);(四)设计单位的设计资质证明文件(复印件);(五)建设项目安全设施设计专篇;(六)审查时要求提供的其他材料。待建设项目安全设施设计审查申请受理后,再按照建设项目安全许可实施部门要求,提供前款有关申请文件、资料若干份。

  第十六条建设项目安全许可实施部门对建设单位提交的安全设施设计审查申请文件、资料,按照本《细则》第九条规定进行处理。

  第十七条对已经受理的建设项目安全设施设计的审查申请,建设项目安全许可实施部门应当参照本《细则》第十条的有关规定对申请文件、资料进行审查或现场核查,作出同意或者不同意建设项目安全设施设计专篇的决定,并出具建设项目安全设施设计的审查意见书。

  同意建设项目安全设施设计专篇决定的建设项目安全设施设计审查意见书有效期为2年,自建设项目安全许可实施部门决定之日起计算。在有效期内,建设项目未开工建设,建设项目安全许可意见书自动失效。建设项目安全许可实施机关在出具建设项目安全设施设计审查意见书时,要在该建设项目安全设施设计审查意见书上注明有效期和安全许可范围。

  第十八条建设项目安全设施设计有下列情形之一的,审查不予通过:(一)未经过建设项目设立安全审查或者经安全审查未通过的;(二)未选择相应资质的设计单位进行设计的;(三)未按照有关安全生产的法律、法规、规章和标准、规范的强制性规定进行设计的;(四)未采纳建设项目设立安全评价报告中的安全对策和建议的;(五)对未采纳建设项目设立安全评价报告中的安全对策和建议未作充分论证说明的;(六)其他关于安全设施和措施不能满足安全生产要求的。

  第十九条建设项目安全设施设计审查未通过的,建设单位经过整改后可以再次向原审查部门申请建设项目安全设施设计的审查。

  第二十条对已经审查通过的建设项目安全设施设计有下列情形之一的,建设单位应当向原审查部门申请建设项目安全设施变更设计的审查:(一)改变安全设施设计且可能降低安全性能的;(二)在施工期间重新设计的。申请变更建设项目安全设施设计审查的,应按本《细则》第十五条的要求提出申请并提供相关文件、资料。

  第二十一条审查通过的建设项目安全设施设计专篇作为修改完善施工图和建设项目安全设施施工的依据。

  第四章施工及试生产(使用)方案备案

  第二十二条建设项目安全设施的施工应当由具有相应工程施工资质的施工单位进行。

  施工单位应当严格依照建设项目安全设施设计文件和施工技术标准、规范施工,并对建设项目安全设施的工程质量负责。

  施工单位应当编制建设项目安全设施施工情况报告。建设项目安全设施施工情况报告包括下列内容:(一)建设项目概况;(二)施工依据的有关法律、法规、规章和技术标准;(三)安全设施及其原材料检验、检测情况;(四)主要装置、设施的施工质量控制情况。

  第二十三条建设项目安全设施竣工后,建设单位应当按照有关安全生产的法律、法规、规章和标准的规定,委托有资质的检测检验机构对建设项目安全设施进行检验、检测,保证建设项目安全设施满足危险化学品生产、储存的安全要求,并处于正常适用状态。

  第二十四条建设单位应当在建设项目试运行前,按照国家安全监管总局印发的《危险化学品事故应急救援预案编制导则(单位版)》等有关规定要求,编制完成本单位危险化学品事故应急救援预案。配备应急救援人员和必要的应急救援器材、设备,并组织演练。

  第二十五条建设单位应当在建设项目试运行前,按照本《细则》第六条的规定选择有相应资质的安全评价机构对建设项目安全设施是否按照国家有关法律法规、标准规范施工进行检查,编制建设项目安全设施竣工安全检查报告,提出建设项目是否具备试生产(使用)安全条件的结论性意见。

  第二十六条建设单位应对建设项目安全设施竣工安全检查报告中指出的存在问题和隐患进行整改,并组织有关人员研究提出建设项目试生产(使用)可能出现的安全问题及对策,按照有关安全生产的法律、法规、规章和标准制定周密的试生产(使用)方案。建设项目试生产(使用)方案应包括下列有关安全生产的内容:(一)建设项目施工完成情况;(二)生产、储存的危险化学品品种和设计能力;(三)试生产(使用)过程中可能出现的安全问题及对策;(四)采取的安全措施;(五)事故应急救援预案;

(六)试生产(使用)起止日期(属于联合生产性的建设项目试生产期限一般不得超过12个月;其他建设项目试生产(使用)期限一般不得超过6个月)。

  建设项目试生产(使用)方案应当分别经过该建设项目安全设施的设计、施工、监理等单位认可,在《建设项目试生产(使用)方案认可表》中签署意见,并经主要负责人签字和盖章后,才能向本《细则》第四条规定相应的建设项目安全许可实施部门和有关危险化学品其他安全生产许可的实施部门报送备案。

  第二十七条建设项目试生产(使用)前,建设单位应当向建设项目安全许可实施部门提交建设项目试生产(使用)方案备案资料、文件如下(一式2份):(一)建设项目试生产(使用)方案备案申请表;(二)建设项目试生产(使用)方案;(三)建设项目安全设施竣工安全检查报告;(四)建设项目安全设施设计审查意见书(复印件);(五)施工单位和监理单位的资质证书(复印件);(六)建设项目安全设施施工情况报告;(七)建设项目质量监督手续;(八)建设项目试生产(使用)方案认可表。第二十八条建设项目安全许可实施部门收到建设单位建设项目试生产(使用)

  方案备案材料后,在20日内出具《危险化学品建设项目试生产(使用)方案备案告知书》(以下简称《告知书》)。

  符合试生产(使用)条件的《告知书》应载明建设项目试生产(使用)的期限和对不符合试生产(使用)条件的《告知书》,应指出存在问题,告知建设单位认真研究解决存在问题,完善相关措施后重新提出备案。

  在试生产(使用)方案未报备案前或建设项目不符合试生产(使用)条件的,建设单位不得组织建设项目的试生产(使用)。

  第二十九条建设项目试生产(使用)方案有下列情形之一的,为不符合试生产(使用)条件:(一)未选择有相应资质的施工单位施工的;(二)未按照建设项目安全设施设计文件施工或者施工质量未达到建设项目安全设施设计文件要求的;(三)建设项目安全设施的施工不符合国家有关施工技术标准的;(四)建设项目安全设施竣工后未进行检验、检测的;(五)安全设施和安全生产条件不符合或者未达到有关安全生产法律、法规、规章规定和标准要求的;(六)建设项目安全设施竣工安全检查报告的结论意见为不具备试生产(使用)安全条件的;(七)提供虚假文件、资料的。

  第三十条建设项目试生产(使用)方案不符合试生产(使用)条件的,建设单位应当研究解决存在问题,完善相关资料和安全措施后按照本《细则》第二十七条规定重新备案。

  第三十一条建设项目试生产(使用)方案经建设项目安全许可实施部门备案后,建设单位应将建设项目试生产(使用)方案向有关危险化学品其他安全生产许可的实施部门实行告知性备案,并提交《告知书》。

  第三十二条建设单位在组织试生产(使用)前,应制订安全管理制度和岗位操作安全规程,对相关作业人员开展岗前培训教育,组织开展岗位事故应急救援演练,采取有效安全生产措施,确保试生产(使用)期间的安全。

  试生产(使用)不得超过《告知书》确定的期限和范围。

  第三十三条在建设项目试生产(使用)过程中,如果发现所采取的安全生产措施难以保证安全生产时,建设单位应当立即采取措施防止事故发生,并及时完善安全生产整改措施,确保生产安全。

  第三十四条如有特殊情况需要试生产(使用)延期的,建设单位应及时向建设项目安全许可实施部门提出延期申请,并经批准后方可延长试生产(使用)期限。申请延期时,建设单位应提交延期申请的书面报告(报告需写明延期的原因等情况)和重新编制的试生产(使用)方案。

  第五章建设项目安全设施竣工验收

  第三十五条建设项目安全设施竣工验收前,建设单位应当按照本《细则》第六条的规定选择有相应资质的安全评价机构对建设项目及其安全设施试生产(使用)情况进行安全评价。

  安全评价机构应当依据有关安全生产的法律、法规、规章及标准、规范进行评价,并对建设项目竣工验收安全评价报告负责。

  建设项目竣工验收安全评价报告包括下列主要内容:(一)危险、有害因素和固有的危险、有害程度;(二)安全设施的施工、检验、检测和调试情况;(三)安全生产条件;(四)可能发生的危险化学品事故及后果、对策;(五)事故应急救援预案。第三十六条建设项目投入生产(使用)前,建设单位应当向与本《细则》第四条规定相应的建设项目安全许可实施部门申请建设项目安全设施竣工验收,并提交下列文件、资料(一式2份):(一)建设项目安全许可申请文件、资料清单表;(二)建设项目安全设施竣工验收申请书(另附电子文档1份);(三)建设项目安全设施设计审查意见书(复印件);(四)施工单位的施工资质证明材料(复印件);(五)建设项目安全设施施工情况报告;(六)建设项目安全生产投入资金情况报告;(七)建设项目竣工验收安全评价报告。待建设项目安全设施竣工验收申请受理后,再按照建设项目安全许可实施部门要求,提供前款有关申请文件、资料若干份。

  第三十七条建设项目安全许可实施部门对建设单位提交的安全设施竣工验收申请文件、资料,参照本《细则》第九条规定进行处理。

  第三十八条对已受理的建设项目安全设施竣工验收申请,建设项目安全许可实施部门应当参照本《细则》第十条的有关规定对建设项目安全设施竣工验收申请文件、资料进行审查和进行实地核查,作出同意或者不同意建设项目安全设施投入生产(使用)的决定,并出具建设项目安全设施竣工验收意见书。建设项目安全许可实施部门在出具建设项目安全设施竣工验收意见书时,要明确验收范围,并注明经安全设施竣工验收的建设项目,如需改建、扩建或改变用途的,应当按照建设项目安全设施安全许可制度,依法办理相关报批手续。

  第三十九条建设项目安全许可实施部门在组织审查建设项目安全设施竣工验收申请文件、资料和现场核查时,应当组织或者商请有关危险化学品的其他安全生产行政许可的实施部门共同审查。

  第四十条建设项目安全设施有下列情形之一的,建设项目安全设施竣工验收不予通过:(一)未选择有相应资质的施工单位施工的;(二)未按照建设项目安全设施设计文件施工或者施工质量未达到建设项目安全设施设计文件要求的;(三)建设项目安全设施的施工不符合国家有关施工技术标准的;(四)建设项目安全设施竣工后未进行检验、检测的;(五)未选择有相应资质的安全评价机构进行安全评价的;(六)安全设施和安全生产条件不符合或者未达到有关安全生产法律、法规、规章规定和标准要求的;(七)建设项目试生产(使用)期间发现存在事故隐患未整改的;(八)提供虚假文件、资料的;(九)对依托现有企业生产、储存条件进行改建、扩建的建设项目,建设单位未将与建设项目配套的现有企业生产、储存条件的改造与建设项目的建设同步进行的。

  第四十一条建设项目安全设施竣工验收未通过的,建设单位经过整改后可以再次向原验收部门申请建设项目安全设施竣工验收。

  第四十二条建设单位收到同意投入生产(使用)的建设项目安全设施竣工验收意见书10日内,应当依照《危险化学品安全管理条例》和《安全生产许可证条例》及其配套规章的规定,申请或申请变更有关危险化学品的其他安全生产许可,并提交建设项目竣工验收意见书(复印件)。

  建设单位申请或申请变更有关危险化学品的其他安全生产许可时,申请资料中的安全评价报告可用建设项目竣工安全验收评价报告。

  第六章监督管理

  第四十三条已经取得安全许可的建设项目有下列情形之一的,建设项目安全许可实施部门应当撤销建设项目的安全许可:(一)建设单位决定停止建设的;(二)建设项目被依法终止的;(三)建设项目安全许可实施部门超越职权实施安全许可的;(四)建设项目安全许可实施部门违反本实施办法规定的程序实施安全许可的;(五)以欺骗、贿赂等不正当手段取得安全行政许可的。第四十四条建设项目安全许可实施部门应当建立、健全建设项目安全许可实施情况的档案及其管理制度。

  建设项目安全许可实施部门应当将建设项目的安全许可情况,通报有关部门和建设项目所在地的安全生产监督管理部门。   县(区)安全生产监督管理部门在出具建设项目安全许可建议书时,应同时报所在地地级以上市安全生产监督管理部门备案。

  各地级以上市安全生产监督管理部门应当分别于每年1月15日前和7月15日前,将本市上一年度和上半年的建设项目安全许可的实施情况报省安全监管局备查。

  第四十五条建设项目所在地县级以上安全生产监督管理部门应当按照各自职责,对建设单位项目申请安全许可的情况进行监督检查,并将检查中发现的违反有关本《细则》的情况,及时向相应的建设项目安全许可实施部门通报。

  第四十六条建设项目安全许可实施部门工作人员有《办法》第三十一条行为之一的,按照国家有关规定给予处理。

  第四十七条建设单位有《办法》第三十二条、第三十三条、第三十四条行为之一的,由建设项目安全许可实施部门依照《安全生产法》、《行政处罚法》、《危险化学品安全管理条例》等法律规定进行处罚。

  第四十八条承担安全评价、检验检测、设计、施工的单位出具虚假报告、证明和违规设计、施工的,由建设项目安全许可实施部门依照国家有关法规进行处罚。

  第七章附则

  第四十九条在取得建设项目安全许可之后和建设项目投入生产(使用)的安全生产许可之前,如果建设项目变更了建设单位,则变更后的建设单位要在协议(合同)签订之日起10日内,将其基本情况报送原建设项目安全许可实施部门。

  第五十条在建设项目安全许可工作的各个审查阶段,要通过建设项目安全条件论证、建设项目设立安全评价报告、建设项目安全设施设计专篇和建设项目竣工验收安全评价报告及建设项目现场,对建设项目拟采取的安全对策及建议、安全设施设计、安全设施配备与运行、事故预测与对策、事故应急救援预案编制与演练等情况进行审查,确定建设项目安全设施能否满足危险化学品生产、储存活动安全生产的需要。

  第五十一条本《细则》涉及的相关名词解释如下:危险化学品,是指列入《剧毒化学品目录》和《危险化学品名录》的物品。

  重大危险源,是指依据《重大危险源辨识》(GB18218-2000),生产、储存危险化学品的数量等于或者超过临界量的单元(包括场所和设施)。

  生产性自用危险化学品,是指生产经营单位在生产过程中作为原材料、辅助材料、燃料、试剂等生产用途的危险化学品,不包含文教、卫生、科研、国防、交通运输、人民生活等领域使用的危险化学品。

  第五十二条对规模较小、危险程度较低和工艺路线简单的建设项目,建设项目许可实施部门可根据《办法》和本《细则》的规定和要求,结合建设项目的实际情况,适当简化建设项目安全许可程序。

  第五十三条建设项目安全许可有关文书的内容和格式按照国家安全监管总局的有关规定执行。

  第五十四条本《细则》自2007年10月1日起施行。

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关于深化科技体制改革加快国家创新体系建设的意见

中共中央 国务院


关于深化科技体制改革加快国家创新体系建设的意见



为加快推进创新型国家建设,全面落实《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006—2020年)》(以下简称科技规划纲要),充分发挥科技对经济社会发展的支撑引领作用,现就深化科技体制改革、加快国家创新体系建设提出如下意见。

一、充分认识深化科技体制改革、加快国家创新体系建设的重要性和紧迫性

科学技术是第一生产力,是经济社会发展的重要动力源泉。党和国家历来高度重视科技工作。改革开放30多年来,我国科技事业快速发展,取得历史性成就。特别是党的十六大以来,中央作出增强自主创新能力、建设创新型国家的重大战略决策,制定实施科技规划纲要,科技投入持续快速增长,激励创新的政策法律不断完善,国家创新体系建设积极推进,取得一批重大科技创新成果,形成一支高素质科技人才队伍,我国整体科技实力和科技竞争力明显提升,在促进经济社会发展和保障国家安全中发挥了重要支撑引领作用。

当前,我国正处在全面建设小康社会的关键时期和深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期。国际金融危机深层次影响仍在持续,科技在经济社会发展中的作用日益凸显,国际科技竞争与合作不断加强,新科技革命和全球产业变革步伐加快,我国科技发展既面临重要战略机遇,也面临严峻挑战。面对新形势新要求,我国自主创新能力还不够强,科技体制机制与经济社会发展和国际竞争的要求不相适应,突出表现为:企业技术创新主体地位没有真正确立,产学研结合不够紧密,科技与经济结合问题没有从根本上解决,原创性科技成果较少,关键技术自给率较低;一些科技资源配置过度行政化,分散重复封闭低效等问题突出,科技项目及经费管理不尽合理,研发和成果转移转化效率不高;科技评价导向不够合理,科研诚信和创新文化建设薄弱,科技人员的积极性创造性还没有得到充分发挥。这些问题已成为制约科技创新的重要因素,影响我国综合实力和国际竞争力的提升。因此,抓住机遇大幅提升自主创新能力,激发全社会创造活力,真正实现创新驱动发展,迫切需要进一步深化科技体制改革,加快国家创新体系建设。

二、深化科技体制改革、加快国家创新体系建设的指导思想、主要原则和主要目标

(一)指导思想。高举中国特色社会主义伟大旗帜,以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,深入贯彻落实科学发展观,大力实施科教兴国战略和人才强国战略,坚持自主创新、重点跨越、支撑发展、引领未来的指导方针,全面落实科技规划纲要,以提高自主创新能力为核心,以促进科技与经济社会发展紧密结合为重点,进一步深化科技体制改革,着力解决制约科技创新的突出问题,充分发挥科技在转变经济发展方式和调整经济结构中的支撑引领作用,加快建设中国特色国家创新体系,为2020年进入创新型国家行列、全面建成小康社会和新中国成立100周年时成为世界科技强国奠定坚实基础。

(二)主要原则。一是坚持创新驱动、服务发展。把科技服务于经济社会发展放在首位,大力提高自主创新能力,发挥科技支撑引领作用,加快实现创新驱动发展。二是坚持企业主体、协同创新。突出企业技术创新主体作用,强化产学研用紧密结合,促进科技资源开放共享,各类创新主体协同合作,提升国家创新体系整体效能。三是坚持政府支持、市场导向。统筹发挥政府在战略规划、政策法规、标准规范和监督指导等方面的作用与市场在资源配置中的基础性作用,营造良好环境,激发创新活力。注重发挥新型举国体制在实施国家科技重大专项中的作用。四是坚持统筹协调、遵循规律。统筹落实国家中长期科技、教育、人才规划纲要,发挥中央和地方两方面积极性,强化地方在区域创新中的主导地位,按照经济社会和科技发展的内在要求,整体谋划、有序推进科技体制改革。五是坚持改革开放、合作共赢。改革完善科技体制机制,充分利用国际国内科技资源,提高科技发展的科学化水平和国际化程度。

(三)主要目标。到2020年,基本建成适应社会主义市场经济体制、符合科技发展规律的中国特色国家创新体系;原始创新能力明显提高,集成创新、引进消化吸收再创新能力大幅增强,关键领域科学研究实现原创性重大突破,战略性高技术领域技术研发实现跨越式发展,若干领域创新成果进入世界前列;创新环境更加优化,创新效益大幅提高,创新人才竞相涌现,全民科学素质普遍提高,科技支撑引领经济社会发展的能力大幅提升,进入创新型国家行列。

“十二五”时期的主要目标:一是确立企业在技术创新中的主体地位,企业研发投入明显提高,创新能力普遍增强,全社会研发经费占国内生产总值2.2%,大中型工业企业平均研发投入占主营业务收入比例提高到1.5%,行业领军企业逐步实现研发投入占主营业务收入的比例与国际同类先进企业相当,形成更多具有自主知识产权的核心技术,充分发挥大型企业的技术创新骨干作用,培育若干综合竞争力居世界前列的创新型企业和科技型中小企业创新集群。二是推进科研院所和高等学校科研体制机制改革,建立适应不同类型科研活动特点的管理制度和运行机制,提升创新能力和服务水平,在满足经济社会发展需求以及基础研究和前沿技术研发上取得重要突破。加快建设若干一流科研机构,创新能力和研究成果进入世界同类科研机构前列;加快建设一批高水平研究型大学,一批优势学科达到世界一流水平。三是完善国家创新体系,促进技术创新、知识创新、国防科技创新、区域创新、科技中介服务体系协调发展,强化相互支撑和联动,提高整体效能,科技进步贡献率达到55%左右。四是改革科技管理体制,推进科技项目和经费管理改革、科技评价和奖励制度改革,形成激励创新的正确导向,打破行业壁垒和部门分割,实现创新资源合理配置和高效利用。五是完善人才发展机制,激发科技人员积极性创造性,加快高素质创新人才队伍建设,每万名就业人员的研发人力投入达到43人年;提高全民科学素质,我国公民具备基本科学素质的比例超过5%。六是进一步优化创新环境,加强科学道德和创新文化建设,完善保障和推进科技创新的政策措施,扩大科技开放合作。

三、强化企业技术创新主体地位,促进科技与经济紧密结合

(四)建立企业主导产业技术研发创新的体制机制。加快建立企业为主体、市场为导向、产学研用紧密结合的技术创新体系。充分发挥企业在技术创新决策、研发投入、科研组织和成果转化中的主体作用,吸纳企业参与国家科技项目的决策,产业目标明确的国家重大科技项目由有条件的企业牵头组织实施。引导和支持企业加强技术研发能力建设,“十二五”时期国家重点建设的工程技术类研究中心和实验室,优先在具备条件的行业骨干企业布局。科研院所和高等学校要更多地为企业技术创新提供支持和服务,促进技术、人才等创新要素向企业研发机构流动。支持行业骨干企业与科研院所、高等学校联合组建技术研发平台和产业技术创新战略联盟,合作开展核心关键技术研发和相关基础研究,联合培养人才,共享科研成果。鼓励科研院所和高等学校的科技人员创办科技型企业,促进研发成果转化。

进一步强化和完善政策措施,引导鼓励企业成为技术创新主体。落实企业研发费用税前加计扣除政策,适用范围包括战略性新兴产业、传统产业技术改造和现代服务业等领域的研发活动;改进企业研发费用计核方法,合理扩大研发费用加计扣除范围,加大企业研发设备加速折旧等政策的落实力度,激励企业加大研发投入。完善高新技术企业认定办法,落实相关优惠政策。建立健全国有企业技术创新的经营业绩考核制度,落实和完善国有企业研发投入的考核措施,加强对不同行业研发投入和产出的分类考核。加大国有资本经营预算对自主创新的支持力度,支持中央企业围绕国家重点研发任务开展技术创新和成果产业化。营造公平竞争的市场环境,大力支持民营企业创新活动。加大对中小企业、微型企业技术创新的财政和金融支持,落实好相关税收优惠政策。扩大科技型中小企业创新基金规模,通过贷款贴息、研发资助等方式支持中小企业技术创新活动。建立政府引导资金和社会资本共同支持初创科技型企业发展的风险投资机制,实施科技型中小企业创业投资引导基金及新兴产业创业投资计划,引导创业投资机构投资科技型中小企业。完善支持中小企业技术创新和向中小企业技术转移的公共服务平台,健全服务功能和服务标准。支持企业职工的技术创新活动。

(五)提高科研院所和高等学校服务经济社会发展的能力。加快科研院所和高等学校科研体制改革和机制创新。按照科研机构分类改革的要求,明确定位,优化布局,稳定规模,提升能力,走内涵式发展道路。公益类科研机构要坚持社会公益服务的方向,探索管办分离,建立适应农业、卫生、气象、海洋、环保、水利、国土资源和公共安全等领域特点的科技创新支撑机制。基础研究类科研机构要瞄准科学前沿问题和国家长远战略需求,完善有利于激发创新活力、提升原始创新能力的运行机制。对从事基础研究、前沿技术研究和社会公益研究的科研机构和学科专业,完善财政投入为主、引导社会参与的持续稳定支持机制。技术开发类科研机构要坚持企业化转制方向,完善现代企业制度,建立市场导向的技术创新机制。

充分发挥国家科研机构的骨干和引领作用。建立健全现代科研院所制度,制定科研院所章程,完善治理结构,进一步落实法人自主权,探索实行由主要利益相关方代表构成的理事会制度。实行固定岗位与流动岗位相结合的用人制度,建立开放、竞争、流动的用人机制。推进实施绩效工资。对科研机构实行周期性评估,根据评估结果调整和确定支持方向和投入力度。引导和鼓励民办科研机构发展,在承担国家科技任务、人才引进等方面加大支持力度,符合条件的民办科研机构享受税收优惠等相关政策。

充分发挥高等学校的基础和生力军作用。落实和扩大高等学校办学自主权。根据经济社会发展需要和学科专业优势,明确各类高等学校定位,突出办学特色,建立以服务需求和提升创新能力为导向的科技评价和科技服务体系。高等学校对学科专业实行动态调整,大力推动与产业需求相结合的人才培养,促进交叉学科发展,全面提高人才培养质量。发挥高等学校学科人才优势,在基础研究和前沿技术领域取得原创性突破。建立与产业、区域经济紧密结合的成果转化机制,鼓励支持高等学校教师转化和推广科研成果。以学科建设和协同创新为重点,提升高等学校创新能力。大力推进科技与教育相结合的改革,促进科研与教学互动、科研与人才培养紧密结合,培育跨学科、跨领域的科研教学团队,增强学生创新精神和创业能力,提升高等学校毕业生就业率。

(六)完善科技支撑战略性新兴产业发展和传统产业升级的机制。建立科技有效支撑产业发展的机制,围绕战略性新兴产业需求部署创新链,突破技术瓶颈,掌握核心关键技术,推动节能环保、新一代信息技术、生物、高端装备制造、新能源、新材料、新能源汽车等产业快速发展,增强市场竞争力,到2015年战略性新兴产业增加值占国内生产总值的比重力争达到8%左右,到2020年力争达到15%左右。以数字化、网络化、智能化为重点,推进工业化和信息化深度融合。充分发挥市场机制对产业发展方向和技术路线选择的基础性作用,通过制定规划、技术标准、市场规范和产业技术政策等进行引导。加大对企业主导的新兴产业链扶持力度,支持创新型骨干企业整合创新资源。加强技术集成、工艺创新和商业模式创新,大力拓展国内外市场。优化布局,防止盲目重复建设,引导战略性新兴产业健康发展。在事关国家安全和重大战略需求领域,进一步凝炼重点,明确制约产业发展的关键技术,充分发挥国家重点工程、科技重大专项、科技计划、产业化项目和应用示范工程的引领和带动作用,实现电子信息、能源环保、生物医药、先进制造等领域的核心技术重大突破,促进产业加快发展。加大对中试环节的支持力度,促进从研究开发到产业化的有机衔接。

加强技术创新,推动技术改造,促进传统产业优化升级。围绕品种质量、节能降耗、生态环境、安全生产等重点,完善新技术新工艺新产品的应用推广机制,提升传统产业创新发展能力。针对行业和技术领域特点,整合资源构建共性技术研发基地,在重点产业领域建设技术创新平台。建立健全知识转移和技术扩散机制,加快科技成果转化应用。

(七)完善科技促进农业发展、民生改善和社会管理创新的机制。高度重视农业科技发展,发挥政府在农业科技投入中的主导作用,加大对农业科技的支持力度。打破部门、区域、学科界限,推进农科教、产学研紧密结合,有效整合农业相关科技资源。面向产业需求,围绕粮食安全、种业发展、主要农产品供给、生物安全、农林生态保护等重点方向,构建适应高产、优质、高效、生态、安全农业发展要求的技术体系。大力推进农村科技创业,鼓励创办农业科技企业和技术合作组织。强化基层公益性农技推广服务,引导科研教育机构积极开展农技服务,培育和支持新型农业社会化服务组织,进一步完善公益性服务、社会化服务有机结合的农业技术服务体系。

注重发展关系民生的科学技术,加快推进涉及人口健康、食品药品安全、防灾减灾、生态环境和应对气候变化等领域的科技创新,满足保障和改善民生的重大科技需求。加大投入,健全机制,促进公益性民生科技研发和应用推广;加快培育市场主体,完善支持政策,促进民生科技产业发展,使科技创新成果惠及广大人民群众。加强文化科技创新,推进科技与文化融合,提高科技对文化事业和文化产业发展的支撑能力。

加快建设社会管理领域的科技支撑体系。充分运用信息技术等先进手段,建设网络化、广覆盖的公共服务平台。着力推进政府相关部门信息共享、互联互通。建立健全以自主知识产权为核心的互联网信息安全关键技术保障机制,促进信息网络健康发展。

四、加强统筹部署和协同创新,提高创新体系整体效能

(八)推动创新体系协调发展。统筹技术创新、知识创新、国防科技创新、区域创新和科技中介服务体系建设,建立基础研究、应用研究、成果转化和产业化紧密结合、协调发展机制。支持和鼓励各创新主体根据自身特色和优势,探索多种形式的协同创新模式。完善学科布局,推动学科交叉融合和均衡发展,统筹目标导向和自由探索的科学研究,超前部署对国家长远发展具有带动作用的战略先导研究、重要基础研究和交叉前沿研究。加强技术创新基地建设,发挥骨干企业和转制院所作用,提高产业关键技术研发攻关水平,促进技术成果工程化、产业化。完善军民科技融合机制,建设军民两用技术创新基地和转移平台,扩大民口科研机构和科技型企业对国防科技研发的承接范围。培育、支持和引导科技中介服务机构向服务专业化、功能社会化、组织网络化、运行规范化方向发展,壮大专业研发设计服务企业,培育知识产权服务市场,推进检验检测机构市场化服务,完善技术交易市场体系,加快发展科技服务业。充分发挥科技社团在推动全社会创新活动中的作用。建立全国创新调查制度,加强国家创新体系建设监测评估。

(九)完善区域创新发展机制。充分发挥地方在区域创新中的主导作用,加快建设各具特色的区域创新体系。结合区域经济社会发展的特色和优势,科学规划、合理布局,完善激励引导政策,加大投入支持力度,优化区域内创新资源配置。加强区域科技创新公共服务能力建设,进一步完善科技企业孵化器、大学科技园等创新创业载体的运行服务机制,强化创业辅导功能。加强区域间科技合作,推动创新要素向区域特色产业聚集,培育一批具有国际竞争力的产业集群。加强统筹协调,分类指导,完善相关政策,鼓励创新资源密集的区域率先实现创新驱动发展,支持具有特色创新资源的区域加快提高创新能力。以中央财政资金为引导,带动地方财政和社会投入,支持区域公共科技服务平台建设。总结完善并逐步推广中关村等国家自主创新示范区试点经验和相关政策。分类指导国家自主创新示范区、国家高新技术产业开发区、国家高技术产业基地等创新中心完善机制,加强创新能力建设,发挥好集聚辐射带动作用。

(十)强化科技资源开放共享。建立科研院所、高等学校和企业开放科研设施的合理运行机制。整合各类科技资源,推进大型科学仪器设备、科技文献、科学数据等科技基础条件平台建设,加快建立健全开放共享的运行服务管理模式和支持方式,制定相应的评价标准和监督奖惩办法。完善国家财政资金购置科研仪器设备的查重机制和联合评议机制,防止重复购置和闲置浪费。对财政资金资助的科技项目和科研基础设施,加快建立统一的管理数据库和统一的科技报告制度,并依法向社会开放。

五、改革科技管理体制,促进管理科学化和资源高效利用

(十一)加强科技宏观统筹。完善统筹协调的科技宏观决策体系,建立健全国家科技重大决策机制,完善中央与地方之间、科技相关部门之间、科技部门与其他部门之间的沟通协调机制,进一步明确国家各类科技计划、专项、基金的定位和支持重点,防止重复部署。加快转变政府管理职能,加强战略规划、政策法规、标准规范和监督指导等方面职责,提高公共科技服务能力,充分发挥各类创新主体的作用。完善国家科技决策咨询制度,重大科技决策要广泛听取意见,将科技咨询纳入国家重大问题的决策程序。探索社会主义市场经济条件下的举国体制,完善重大战略性科技任务的组织方式,充分发挥我国社会主义制度集中力量办大事的优势,充分发挥市场在资源配置中的基础性作用,保障国家科技重大专项等顺利实施。

(十二)推进科技项目管理改革。建立健全科技项目决策、执行、评价相对分开、互相监督的运行机制。完善科技项目管理组织流程,按照经济社会发展需求确定应用型重大科技任务,拓宽科技项目需求征集渠道,建立科学合理的项目形成机制和储备制度。建立健全科技项目公平竞争和信息公开公示制度,探索完善网络申报和视频评审办法,保证科技项目管理的公开公平公正。完善国家科技项目管理的法人责任制,加强实施督导、过程管理和项目验收,建立健全对科技项目和科研基础设施建设的第三方评估机制。完善科技项目评审评价机制,避免频繁考核,保证科研人员的科研时间。完善相关管理制度,避免科技项目和经费过度集中于少数科研人员。

(十三)完善科技经费管理制度。健全竞争性经费和稳定支持经费相协调的投入机制,优化基础研究、应用研究、试验发展和成果转化的经费投入结构。完善科研课题间接成本补偿机制。建立健全符合科研规律的科技项目经费管理机制和审计方式,增加项目承担单位预算调整权限,提高经费使用自主权。建立健全科研经费监督管理机制,完善科技相关部门预算和科研经费信息公开公示制度,通过实施国库集中支付、公务卡等办法,严格科技财务制度,强化对科技经费使用过程的监管,依法查处违法违规行为。加强对各类科技计划、专项、基金、工程等经费管理使用的综合绩效评价,健全科技项目管理问责机制,依法公开问责情况,提高资金使用效益。

(十四)深化科技评价和奖励制度改革。根据不同类型科技活动特点,注重科技创新质量和实际贡献,制定导向明确、激励约束并重的评价标准和方法。基础研究以同行评价为主,特别要加强国际同行评价,着重评价成果的科学价值;应用研究由用户和专家等相关第三方评价,着重评价目标完成情况、成果转化情况以及技术成果的突破性和带动性;产业化开发由市场和用户评价,着重评价对产业发展的实质贡献。建立评价专家责任制度和信息公开制度。开展科技项目标准化评价和重大成果产出导向的科技评价试点,完善国家科技重大专项监督评估制度。加强对科技项目决策、实施、成果转化的后评估。发挥科技社团在科技评价中的作用。

改革完善国家科技奖励制度,建立公开提名、科学评议、实践检验、公信度高的科技奖励机制。提高奖励质量,减少数量,适当延长报奖成果的应用年限。重点奖励重大科技贡献和杰出科技人才,强化对青年科技人才的奖励导向。根据不同奖项的特点完善评审标准和办法,增加评审过程透明度。探索科技奖励的同行提名制。支持和规范社会力量设奖。

六、完善人才发展机制,激发科技人员积极性创造性

(十五)统筹各类创新人才发展和完善人才激励制度。深入实施重大人才工程和政策,培养造就世界水平的科学家、科技领军人才、卓越工程师和高水平创新团队。改进和完善院士制度。大力引进海外优秀人才特别是顶尖人才,支持归国留学人员创新创业。加强科研生产一线高层次专业技术人才和高技能人才培养。支持创新人才到西部地区特别是边疆民族地区工作。支持35岁以下的优秀青年科技人才主持科研项目。鼓励大学生自主创新创业。鼓励在创新实践中脱颖而出的人才成长和创业。重视工程实用人才、紧缺技能人才和农村实用人才培养。

建立以科研能力和创新成果等为导向的科技人才评价标准,改变片面将论文数量、项目和经费数量、专利数量等与科研人员评价和晋升直接挂钩的做法。加快建设人才公共服务体系,健全科技人才流动机制,鼓励科研院所、高等学校和企业创新人才双向交流。探索实施科研关键岗位和重大科研项目负责人公开招聘制度。规范和完善专业技术职务聘任和岗位聘用制度,扩大用人单位自主权。探索有利于创新人才发挥作用的多种分配方式,完善科技人员收入分配政策,健全与岗位职责、工作业绩、实际贡献紧密联系和鼓励创新创造的分配激励机制。

(十六)加强科学道德和创新文化建设。建立健全科研活动行为准则和规范,加强科研诚信和科学伦理教育,将其纳入国民教育体系和科技人员职业培训体系,与理想信念、职业道德和法制教育相结合,强化科技人员的诚信意识和社会责任。发挥科研机构和学术团体的自律功能,引导科技人员加强自我约束、自我管理。加强科研诚信和科学伦理的社会监督,扩大公众对科研活动的知情权和监督权。加强国家科研诚信制度建设,加快相关立法进程,建立科技项目诚信档案,完善监督机制,加大对学术不端行为的惩处力度,切实净化学术风气。

引导科技工作者自觉践行社会主义核心价值体系,大力弘扬求真务实、勇于创新、团结协作、无私奉献、报效祖国的精神,保障学术自由,营造宽松包容、奋发向上的学术氛围。大力宣传优秀科技工作者和团队的先进事迹。加强科学普及,发展创新文化,进一步形成尊重劳动、尊重知识、尊重人才、尊重创造的良好风尚。

七、营造良好环境,为科技创新提供有力保障

(十七)完善相关法律法规和政策措施。落实科技规划纲要配套政策,发挥政府在科技投入中的引导作用,进一步落实和完善促进全社会研发经费逐步增长的相关政策措施,加快形成多元化、多层次、多渠道的科技投入体系,实现2020年全社会研发经费占国内生产总值2.5%以上的目标。

完善和落实促进科技成果转化应用的政策措施,实施技术转让所得税优惠政策,用好国家科技成果转化引导基金,加大对新技术新工艺新产品应用推广的支持力度,研究采取以奖代补、贷款贴息、创业投资引导等多种形式,完善和落实促进新技术新产品应用的需求引导政策,支持企业承接和采用新技术、开展新技术新工艺新产品的工程化研究应用。完善落实科技人员成果转化的股权、期权激励和奖励等收益分配政策。

促进科技和金融结合,创新金融服务科技的方式和途径。综合运用买方信贷、卖方信贷、融资租赁等金融工具,引导银行等金融机构加大对科技型中小企业的信贷支持。推广知识产权和股权质押贷款。加大多层次资本市场对科技型企业的支持力度,扩大非上市股份公司代办股份转让系统试点。培育和发展创业投资,完善创业投资退出渠道,支持地方规范设立创业投资引导基金,引导民间资本参与自主创新。积极开发适合科技创新的保险产品,加快培育和完善科技保险市场。

加强知识产权的创造、运用、保护和管理,“十二五”期末实现每万人发明专利拥有量达到3.3件的目标。建立国家重大关键技术领域专利态势分析和预警机制。完善知识产权保护措施,健全知识产权维权援助机制。完善科技成果转化为技术标准的政策措施,加强技术标准的研究制定。

认真落实科学技术进步法及相关法律法规,推动促进科技成果转化法修订工作,加大对科技创新活动和科技创新成果的法律保护力度,依法惩治侵犯知识产权和科技成果的违法犯罪行为,为科技创新营造良好的法治环境。

(十八)加强科技开放合作。积极开展全方位、多层次、高水平的科技国际合作,加强内地与港澳台地区的科技交流合作。加大引进国际科技资源的力度,围绕国家战略需求参与国际大科学计划和大科学工程。鼓励我国科学家发起和组织国际科技合作计划,主动提出或参与国际标准制定。加强技术引进和合作,鼓励企业开展参股并购、联合研发、专利交叉许可等方面的国际合作,支持企业和科研机构到海外建立研发机构。加大国家科技计划开放合作力度,支持国际学术机构、跨国公司等来华设立研发机构,搭建国内外大学、科研机构联合研究平台,吸引全球优秀科技人才来华创新创业。加强民间科技交流合作。

八、加强组织领导,稳步推进实施

(十九)加强领导,精心组织。各级党委和政府要把深化科技体制改革、加快国家创新体系建设工作摆上重要议事日程,把科技体制改革作为经济体制改革的重要内容,同部署、同落实、同考核。发挥专家咨询作用,充分调动广大科技工作者和全社会积极参与,共同做好深化科技体制改革工作。

(二十)明确责任,落实任务。在国家科技教育领导小组的领导下,建立健全工作协调机制,分解任务,明确责任,狠抓落实。各有关方面要增强大局意识、责任意识,加强协调配合,抓好各项任务实施。加强分类指导和评价考核,定期督促检查。各有关部门和单位要按照任务分工和要求,结合实际制定具体改革方案和措施,按程序报批。有关职能部门要尽快制定完善相关配套政策,加强政策落实情况评估。

(二十一)统筹安排,稳步推进。注重科技体制改革与其他方面改革的衔接配合,处理好改革发展稳定关系,把握好改革节奏和进度,认真研究和妥善解决改革中遇到的新情况新问题,对一些重大改革措施要做好试点工作,积极稳妥地推进改革。加强宣传和舆论引导,大力宣传科技发展的重大成就,宣传深化科技体制改革的重要意义、工作进展和先进经验,及时回应社会关切,引导社会舆论,形成支持改革的良好氛围。

试论共同抵押

四川大学法学院99级 叶明


卷首

担保法律制度作为化解市场经济风险和促进市场经济发展的法律手段,横跨物权法、债权法两大领域,已经成为各国民商法上的一项非常重要的法律制度。
而在各种担保物权中,抵押权是一种较为理想的担保方式,素有“担保之王”之称。抵押物的制度源远流长,早在古罗马时代已经相当发达。进入20世纪后,尤其是在第二次世界大战后,信用关系高度发达,抵押权制度有了许多新的变化和发展。
目前我国正在加紧制定物权法,抵押作为一项重要的物权制度,在物权法中的地位不可小视。学者普遍认为《中华人民共和国担保法》第34条第2款:“抵押人可以将前款所列财产一并抵押。”其实承认了共同抵押,但是其具体如何操作,《担保法》和《解释》都没有明确规定,笔者试对共同抵押问题进行探讨,期望能起到抛砖引玉的作用,不敢奢望自己的观点在新制定的物权法中有所体现。当然也希望将来的物权法对此也能够做出明确的规定,以期共同抵押制度能发挥更大的作用。


共同抵押的概念、分类及其分析

共同抵押,又称总括抵押、连带抵押、聚合抵押,是特殊抵押的一种。陈华彬教授认为是为担保同一债权而于数个标的物上设定的抵押权。1 江平教授认为是指为了同一债权的担保,而在数个不同的财产上设置的抵押。2 王利明教授认为是以数个财产抵押担保同一债权。3 举个例子,甲向乙银行贷款,用两座大楼A、B设定抵押,此时就成立共同抵押。即特定人以特定的不同的财产形成一个集合体为同一债权设定的抵押权。由上述定义可以推知共同抵押有以下特征:一是担保的是同一债权;二是抵押物为复数,如上述的A、B两幢大楼。
共同抵押是相对于单一抵押的,其划分的意义在于:当抵押物为数个不同的财产组成时,抵押权人实行抵押权,用于数个财产的相互关系必须进行妥善处理。否则,将会损害共同抵押物上其权利人的利益。4
共同抵押的标的物既然是复数,那么成立于其上的抵押权是单一抵押权还是复数的抵押权,学术上有所争论。主要是有三种观点:1.单一说。这种学说认为数个财产共同构成了同一抵押权的标的。是多物一权,乃一物一权主义的例外。持此种观点的主要是台湾学者郑玉波。台湾学者黄佑昌还认为,如果不是数个抵押物设有一个抵押权,而是个别设有抵押权时,则与一般抵押权没有任何不同,法律没有加以规定的必要。同时,如一项不动产被加以分割,其上之不动产抵押权不受影响,其结果乃一个抵押权转有两个抵押物而成立共同抵押。5 2.复数说。这种学说认为除财团抵押外,民法仍以一物一权为其基本原理,共同抵押只是指为担保“同一债权”而言,而不是说同一抵押权;同时,设定抵押权的多个标的物,也不限于一人所有。持这种观点的主要是台湾学者史尚宽、李肇伟、谢在全,日本学者大多也都持这种观点。例如,用两块地设立共同抵押,当两块地合并为一块时,也不改变共同抵押的性质。6 3.折衷说。郑玉波先生也提出了这种学说,认为上述两说均有道理,但是共同抵押的特征在于债权人得就数个抵押物卖得的价金,受债权全部或一部之清偿,也就是说任何受偿有受选择的权利。7 简而言之,就是同一抵押人就全部属于自己所有权的数个抵押物设定抵押权的,应为单一抵押权;为担保同一债权而先后以数个不同财产设定的抵押权则为复数抵押权。
笔者认为以上三种学说都各有道理,但是相比较而言,更倾向于复数说。即在共同抵押中,抵押权是有连带关系的数个抵押权。理由有两点:1.依照物权法的一物一权主义原则,一个标的物上只能设有一个物权,但是财团抵押是个例外。因为它是以债务人或第三人的各个不动产、动产及其他财产权利集合成的一个财团设定抵押。8 其前提是,设定抵押的财产权利能够集合体来视为一个整体加以登记公示。即是说,财团抵押的标的物是一个人所有。而共同抵押中,设抵财产可以不是一个人所有,可以是债务人,第三人所有,这样在这种情况下显然不能视为只有一个抵押权。2.在台湾民法中规定:一个共有的不动产分割成两个所有时,其上之抵押权不因此而受到影响。9 这好像说明抵押权不能因此而分成两个,仍为一个抵押权。在实践上,两物分开后必然要进行新的权属登记,每个物登记的抵押权仍然是原抵押权。但实际上各物之上各有一个抵押权,而不是只有一个抵押权,而不是只有一个抵押权。
综合上述两点,可知共同抵押的“共同”所指的是为“同一债权”担保,而不是指数个标的物设定“一个抵押权”。共同抵押应为复数抵押权。


共同抵押的设立

共同抵押权的设立与一般的抵押权一样,由当事人以合同形式设立。
关于抵押合同的形式,《中华人民共和国担保法》(以下简称《担保法》)第38条规定,当事人应当以书面形式订立抵押合同。其所谓的书面形式既可以是独立于债权合同而另行订立的抵押协议,包括当事人之间的就抵押设立事项的往来信函、传真等,也可以是在被担保的债权合同中约定的抵押条款。10 那么,当事人未以书面形式订立抵押合同的,其法律效力如何,学理上有着不同的意见。
笔者看来,完全否定当事人以口头形式订立的抵押合同的观点并不妥当。主要理由在于:1.《担保法》关于抵押合同的规定属于特别法规定,《中华人民共和国合同法》(以下简称《合同法》)属于一般法规定。在没有特别法规定时,应当适用一般法规定。《合同法》第36条规定:“法律、行政法规规定或者当事人约定采用书面形式订立书面合同,当事人未采用书面形式但一方已经履行主要义务,对方接受的,该合同成立。”由此可见,在一定情况下,当事人采用口头形式订立抵押合同也是可以的。2.对于标的物属于《担保法》第42条所列财产范围的抵押权设立合同来说,由于都要进行登记,登记的内容大体上与《担保法》第39条的内容相同。虽然抵押合同是当事人申请登记的必备文件,但是在实践中仍有不少当事人未提供书面的抵押合同,登记机关根据当事人的意思表示制作笔录,由当事人双方签字、盖章,而后进行登记。此种情况下,若认定抵押合同不成立,一则和事实不符,二来与《担保法》第41条相矛盾。3.从根本上说,书面形式仅仅是合同成立的证据。有此形式,则能通过法律途径获得强制执行。而强制执行仅仅发生在抵押人不愿履行抵押合同的场合,若抵押人自愿履行抵押合同,其履行行为应当属有效,这样自然就没有强制执行适用的可能。若以当事人无书面形式的抵押合同为由而否定当事人行为有效,则未免太过于僵硬,与生活脱节太远。
关于共同抵押合同的实质要件主要有:(一)共同抵押物。能设定共同抵押的标的物不限于不动产,而且不限于债务人或同一抵押人所有的物,也不限于同一种类的物。即数个抵押物可以是由债务人提供,也可以由第三人提供,还可以是债务人和第三人共同提供。无论是动产、不动产或是不动产用益物权,只要是法律规定可以抵押的标的物均应适合设定共同抵押。并且共同抵押既可以同时设定,也可以追加设定。(二)公示。共同抵押的设定根据登记而公示。共同抵押的登记与一般抵押相比是为显示共同抵押的。所以该登记应该附上共同抵押物的目录。例如,日本在《不动产登记法》中的规定。11 (三)共同抵押的类型。分为创设式的共同抵押和转变式共同抵押两种。1.创设的共同抵押是设定抵押权之初即为共同抵押。数个标的物设定共同抵押时,如数个标的物的登记机关不同,则应办理数个登记;如管辖机关相同,则只办理一个登记。另外,如果数个标的物的所有人相同,则只订立一个合同;如不同,亦订立数个合同,并应附上共同抵押的目录。2.转变的共同抵押,指的是原本非共同抵押,但因标的物的分割而转变为共同抵押。标的物由共有而分割为分别所有,此时应在登记簿上记载,与某物成立共同抵押。标的物分割后,即转变为共同抵押,两物之上也分别成立抵押权。另外,本来是不同所有人的标的物合并为一人所有,是否成立共同抵押?两标的物合并为一人所有,抵押权人存在于原来的位置。此时原两标的物的抵押权,如果不是担保同一债权,当然不能变成共同抵押权,如果原为担保同一债权,则其共同抵押的性质不变。


共同抵押的效力

共同抵押的效力,一般来说和普通抵押并没有什么不同。但因其是以数抵押物担保同一债权,所以各抵押物就担保债权应负担的金额法律必须明文加以规定。共同抵押设立之初,关于抵押物负担的金额,可分为两种情况:按份共同抵押和连带共同抵押。按份共同抵押是已限定各个标的物负担的金额,债权人只能就各个抵押物变价价款,分别就其应当负担的数额优先受偿。而不得单就一标的物的卖价受偿其债权的全部,亦即无自由选择的权利。而连带共同抵押,是指在没有约定每个抵押物所担保的债权数额时,债权人可以任意就其中一个或者几个抵押物的变价价款优先受偿,每个抵押物担保债权的全部。12 连带共同抵押和连带债务有相似之处,即共同抵押的数个抵押物对于所担保的债权,各负全部担保责任。但是连带债务是人的连带,而连带共同抵押是物的连带,属于物权关系。负连带责任的物,不以债务人所有或者有处分权的物为限,第三人的物也可以为共同抵押的标的物。13 这种情况采取自由选择权保障主义。14 笔者以下主要讨论第二种情况。
试举一例作为讨论的基准。于甲(价值300万元)和乙(价值200万元)两物上为A的300万元债权设定共同抵押,甲物上为B的100万元债权的二顺位抵押权。
在甲乙两物被同时拍卖,即同时分配时,应采取比例分配主义,抵押权人实行共同抵押的全部标的物,同时分配其变价金,按其标的物价额负担债权的比例进行分配。上例中,相应于甲乙两物的价额A的债权额按份分开,即从甲的变价300万元中清偿180万元,从乙的变价中得到120万元的清偿,剩余的价额抵充各自后顺位抵押权人的清偿,则B可以从甲的变价中得到100万元的清偿。
同时分配的情况,共同抵押的各抵押物上各种权利间并为发生显著影响,但如果个标的物非同时变价,即出现了所谓异时分配情况,法律效果上则出现了差别,如果共同抵押的标的物其一被先行变价,根据自由选择权保障主义,则抵押权人有权就卖得的价金,受债权全部或一部的清偿。可是,如果该标的物上尚有其他后顺位的抵押权人,如果不另设制度保障则显然利益受损,同样后变价的共同抵押物因不受清偿而无形中获得利益。所以在此种异时分配的情况中,应采取优先主义。即赋予后顺位抵押权人和物上保证人以代位求偿权。在上例中,如果甲物被先行变价,则A可就其变价金受债权全部的清偿,此后B债权人可就A对于乙物享有的抵押权享有代位权;另外如果甲物所有人如为物上保证人,其亦享有对乙物抵押权的代位权。当然其代位权应以A对乙物享有的抵押权的价额为限,而不能以自己的债权额来衡量。
在异时分配的情况下,原则上采取优先主义即可。但在具体分配过程中仍有许多问题需明晰:1.一部分偿还时的代位。共同抵押人只不过是得到债权的一部分偿还时,顺序在后的抵押权人的代位是可能的。在上例中,如果乙物上还有二顺位抵押权人D的100万元债务,A先行实现乙物的变价清偿,则只能清偿债中的200万元,依法顺序在后的抵押权人的代位根据顺序在先的抵押权的消灭而产生,所以顺序在先的抵押权没有消灭期间,顺序在后的抵押权D在将来的代位只不过是得到行使抵押权的地位,D只能获得将来可期待的代位权。2.共同抵押的抛弃。共同抵押人如抛弃部分物之抵押权,如在上例中A抛弃对乙物的抵押权,则甲物后次序C对于其将来求偿权而可取得的债权及抵押权,有没有救济之道?于共同抵押权人在抵押权实行前,抛弃部分抵押物的抵押权,导致影响后次序抵押权人的求偿权时,后次序抵押权人因对抛弃抵押物上的抵押权有代位权,故共同抵押权人于抵押权实行前,抛弃该抵押权且因而导致其消灭的,后次序抵押权人于该抵押权被抛弃前可得代位之限度内,共同抵押权人无优先于后次序抵押权人的权利。3.共同抵押的混同。在前例中,如共同抵押A取得共同抵押物中乙物所有权,则抵押权并不因所有权与抵押权归与一人而消灭,而是成立一个所有人抵押。15 此时甲物的后顺位C的代位求偿权仍可能存在。4.代位人与第三取得人的关系。如另有第三人E取得共同抵押物中的甲物的所有权,B的代位权应区分考虑。如果B出现前E取得了甲物,则E取顺位在后的抵押权,所以乙物上的A的代位被承认;但如果是B出现后E取的甲物的话,应该谋求顺序在后的抵押权B的保护,则E的代位不被承认。


共同抵押权的消灭

共同抵押权的消灭和一般抵押权稍有不同,抵押权人就共同抵押财产中的一个或者数个财产的价值已完全受偿的,抵押权消灭。但当事人未约定各个抵押财产清偿顺序的,若某一抵押财产上存在后一顺位的相同登记效力的抵押权,则后一顺位的抵押权人可以就其他抵押财产在已被执行的抵押财产超过其应承担的担保数额的范围内享有抵押权。第三人代位清偿债务的,可以取得债权人的地位,抵押权不消灭。但其抵押权的实现不得害及债权人的利益。16


结语

共同抵押的作用在于,不仅仅使债权的实现有了充分的保障,而且还能分散抵押物的危险。在各标的物自然毁损、灭失或其他因素导致其价值减少时,也能确保债务的清偿,同时在市场运行中使集中多个小型不动产的债务人大规模举债的行为成了可能。17 共同抵押作用巨大相应操作较一般抵押复杂,因而法律的明确规范显得尤为必要。可是在我国现行的物权立法中,显然缺乏次方面的规定。《中华人民共和国担保法》第34条第2款规定:“抵押人可以将前款所列财产一并抵押。”通过这一条可以认为我国是允许共同抵押存在的。在2000年9月通过的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国担保法〉若干问题的解释》中第75条第2款规定:“同一债权有两个以上抵押人的,当事人对其提供的抵押财产所担保的债权份额或者顺序没有约定或约定不明的,抵押权人可以就其中任一或各个财产行使抵押权。”这是关于共同抵押实现的明确规定,但相对于共同抵押实现中的诸多问题看,这一项规定显然过于单薄。我们的立法有待于添补和完善,以利共同抵押在实践中的运用。
我国目前这在加紧制定物权法,并且相继出台了两部学者建议稿。梁慧星教授的建议稿中没有突破现有立法,没有特别规定共同抵押权制度。王利明教授的建议稿中用了5个条款专门规定了共同抵押权制度。18 这5条规定基本上包含了共同抵押制度的全部,但是笔者认为有一点值得商榷,没有规定后顺位抵押权人和物上保证人的代位权,只有第429条规定了抵押人可以要求其他抵押人清偿其应承担的份额,显然是不能满足实际需要的,还需要适当的添加。
综观世界各国立法,为适应经济发展对担保制度的要求,日本已经效法英美判例法从判例中弥补民法中关于共同抵押的不足之处;我国台湾也修改了民法物权编,共同抵押制度作为一项重要的担保制度已经渐趋完善。所以笔者认为我国的物权立法应该借鉴先进经验,完善共同抵押制度,以发挥其在实践中的巨大作用。
1 陈华彬:《物权法原理》,国家行政学院出版社,1998年版,第640页;谢在全:《民法物权论》,中国政法大学出版社,1999年版,第743页。
2 江平:《民法学》,中国政法大学出版社,1999年版,第418页。